Danno all’immagine della pubblica amministrazione: disciplina del risarcimento a carico del funzionario responsabile
Il danno all’immagine della pubblica amministrazione causato dal funzionario rientra tra i casi di responsabilità amministrativa che mettono in luce aspetti anche macroscopici di cattiva amministrazione che si sostanzia in sprechi, disservizi, inefficienza ed in generale reati contro la pubblica amministrazione. La Corte dei Conti qualifica tale danno come “danno esistenziale all’immagine” (così definito dalla sentenza delle sezioni Riunite della Corte dei Conti n° 10/QM/2003) che si insidia nel comportamento del funzionario pubblico (avendo riferimento ad impiegati, amministratori e dirigenti) e porta all’alterazione dell’identità della P.A. apparendo di questa una immagine negativa.
Il fondamento della buona immagine della pubblica amministrazione, che qualifica altresì come esistenziale il danno all’immagine della pubblica amministrazione a cui consegue l’obbligo di risarcimento del funzionario, si rinviene nell’articolo 97 della Costituzione per cui: “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.” D’altro canto, rispetto all’effettivo comportamento del funzionario interviene un precetto Costituzionale differente, l’articolo 54, che al secondo comma prescrive che “i cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”. Tale dovere del dipendente della pubblica amministrazione di rispettare i principi di integrità, correttezza, buona fede, proporzionalità, obiettività, trasparenza e ragionevolezza e agire in posizione di indipendenza e imparzialità astenendosi in caso di conflitto di interessi si rinviene nel codice cd. ‘generale’ di comportamento emanato con D.P.R. 62/2013, che dovrà essere affiancato dai codici che ogni amministrazione è tenuta ad emanare. In caso di violazione degli obblighi di comportamento, e dunque quale conseguenza del disservizio causato al cittadino, sarà comminata al funzionario una responsabilità ex articolo 2059 cc, da danno non patrimoniale, con la finalità di ripristino del bene giuridico leso, e cioè, la buona immagine della pubblica amministrazione agli occhi del cittadino. Si rinviene dunque una finalità risarcitoria del danno all’immagine della pubblica amministrazione volta al ristoro della sua immagine screditata. Il danno risulta essere erariale e suscettibile di valutazione economica perché lede il principio di legittimo affidamento del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione, ciò anche se il bene leso è immateriale o comunque non incide sul patrimonio del soggetto leso.
Riguardo al quantum del risarcimento a carico del funzionario si analizza, allo scopo meramente esemplificativo, una delle ultime sentenze riguardante l’argomento, la n° 53 del 2017 della Corte dei Conti, sezione giurisdizionale della Sicilia. La sentenza ha riguardo alla gestione sconsiderata e contraria alle regole di sana amministrazione di funzionari e dirigenti di un istituto di Palermo per la riabilitazione di soggetti disabili ove la cattiva gestione aveva prodotto lesione all’immagine dell’istituto. Le irregolarità riguardavano rimborsi spese estranei alle attività della clinica o prive di adeguate giustificazioni, corresponsione di compensi non dovuti e disservizi dovuti alla mala gestio del denaro pubblico; i manager sono stati condannati al pagamenti di € 450mila per danno erariale e € 300mila per danno all’immagine dell’istituto. La disciplina circa la quantificazione del danno è data dall’art. 1 comma 62 della legge anticorruzione 190/2012 che ha inserito all’articolo 1 della legge 20/1994 il comma 1 sexies ove si prevede che l’entità del danno all’immagine della pubblica amministrazione contro la stessa si presume accertato con sentenza passata in giudicato, salva prova contraria, pari al doppio della somma di denaro o del valore di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente. Nella sentenza a cui ci si riferisce si legge che il quantum del risarcimento è stabilito avuto riguardo anche all’attenzione che i comportamenti criminosi e gli “odiosi e ripetuti atti di spogliazione posti in essere sistematicamente dagli stessi, sia pure con condotte diversamente valutabili sul piano eziologico” avevano ingenerato nei media e nella stampa locale; da qui la valutazione di idoneità di tale importo del danno all’immagine della pubblica amministrazione ripartito tra gli amministratori a seconda della loro posizione e del nesso di causalità tra il reato ed il danno all’immagine dell’istituto.
I delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione sono disciplinati dal capo I titolo II libro II del codice penale (articoli 314- 335 ter c.p.). Tuttavia, sono risultati numerosi i casi in cui i capi d’imputazione facevano riferimento ad un altro tipo reato e dunque ci si chiede se anche in questi casi il risarcimento, ulteriore, per la lesione del danno di immagine causato all’amministrazione sia dovuto. Riguardo a ciò si segnala la sentenza numero 335/2010 della Consulta ove si legge nelle motivazioni di fatto che “non appare coerente con il sistema costituzionale e con i principi del diritto non considerare dannosi per il prestigio dell’amministrazione gli illeciti penali diversi da quelli specifici contenuti nel capo I del titolo II del libro II del codice penale, in quanto anche gli altri – ove compiute nell’esercizio delle funzioni pubbliche o in occasione di esse – sono senz’altro lesivi dell’immagine della pubblica amministrazione”. Tuttavia, la limitazione è stata chiaramente compiuta dal c.d. Lodo Bernardo (art. 17 comma 30 ter della legge 102/2009) che ha stabilito che la Corte dei Conti deve esercitare l’azione per il risarcimento del danno all’immagine nei soli casi in cui sia stato commesso un delitto contro la P.A. e non anche in presenza di condotte delittuose altrettanto gravi o di reati diversi. Ciò nonostante si segnala che il danno non rilevante in sede penale rileva, riguardo alla disciplina del risarcimento a carico del funzionario, comunque in sede disciplinare in virtù dei codici di comportamento ove all’articolo 16 si legge che la violazione degli obblighi ivi previsti “è fonte di responsabilità disciplinare accertata all’esito del procedimento disciplinare, nel rispetto dei principi di gradualità e proporzionalità delle sanzioni” e dunque punibile.
In conclusione, il danno all’immagine della pubblica amministrazione causato dalla negligenza e dal comportamento scellerato del funzionario lede le strutture basiche e più importanti dello Stato che si rinvengono nel rapporto diretto con il cittadino, causando negli stessi amministrati sfiducia verso l’amministrazione statuale. Si segnalano, inoltre, casi in cui l’actio sceleris del funzionario comporta l’imputabilità dell’amministrazione; per tale argomento si rimanda a questo articolo.
Rossella Santonicola, nasce a Napoli nel 1994, é studentessa di giurisprudenza dell’ateneo federiciano attualmente iscritta al suo ultimo anno.
Conseguita la maturità classica, ad indirizzo linguistico a Nocera inferiore (provincia di Salerno), città dove vive fin dalla nascita, segue poi la sua passione per lo studio del diritto.
L’ammirazione per il diritto e per le lingue e culture europee la portano a studiare per un semestre diritto e Amministrazione delle Imprese all’Università cattolica di Pamplona (Spagna), grazie alla vincita di una borsa del progetto europeo ‘Erasmus’. Questa esperienza le apre nuovi orizzonti fino a farle sviluppare propensione per le materie che riguardano la Pubblica Amministrazione e la comparazione tra ordinamenti giuridici, che la conduce ad uno studio critico e ragionato del diritto.
A conclusione del suo percorso universitario è attualmente impegnata a scrivere la tesi in diritto amministrativo comparato dal titolo “La prevenzione e il contrasto della corruzione. Prospettive di diritto comparato tra Italia e Francia”.
Da sempre amante della lettura, nel tempo libero si dedica a classici e romanzi. Ama viaggiare, scoprire posti nuovi, conoscere nuove culture e relazionarsi con persone sempre diverse.
email: rossella.santonicola@iusinitinere.it
