MAE: mandato d’arresto europeo

 

Il riconoscimento reciproco messo nuovamente alla prova nei casi di violazione dei diritti fondamentali.

La cooperazione giudiziaria in ambito penale è da sempre considerata assai delicata in quanto strettamente connessa all’esercizio della sovranità statale e all’uso della forza.

Nel 1999, il Consiglio europeo di Tampere introdusse il principio del mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie consacrandolo come pietra angolare della cooperazione giudiziaria in materia civile e penale. Si gettarono così le basi per un strumento che avrà un grande successo, il mandato d’arresto europeo (MAE)[1].

Il MAE è un esempio di cooperazione internazionale obbligatoria che si differenzia profondamente dall’assistenza giudiziaria internazionale e dalle richieste di estradizione. Il mandato può essere rifiutato solo nei casi espressamente previsti nella decisione quadro[2], la quale elimina la fase diplomatica e ogni discrezionalità per la decisione sull’esecuzione.

L’efficacia del MAE dipende quindi dalla fiducia reciproca tra gli Stati membri dell’Unione: si dà per presupposto il rispetto dei diritti fondamentali riconosciuti dall’UE da parte degli Stati e dei giudici esteri, le cui decisioni sono automaticamente riconosciute dallo Stato di esecuzione.

Tuttavia, questa presunzione non è esente da critiche: il rapporto tra mandato d’arresto europeo e tutela dei diritti fondamentali è da tempo oggetto di un dibattito giurisprudenziale e dottrinale[3] che mette a dura prova la fiducia tra le autorità di Stati differenti.

Più in particolare, i giudici nazionali contestano il mutuo riconoscimento e l’esecuzione del mandato nei casi di violazione dei diritti fondamentali, sebbene non si tratti di un caso di rifiuto previsto dalla decisione quadro 2002/584[4]. Si noti invece che la direttiva sull’ordine europeo di indagine penale prevede la possibilità di rifiutare l’esecuzione qualora sussistano seri motivi per ritenere che l’atto di indagine richiesto sia incompatibile con gli obblighi dello Stato di esecuzione ai sensi dell’articolo 6 Trattato sull’Unione Europea (TUE) e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (Carta di Nizza)[5].

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) sottolinea che lo Stato di esecuzione non può opporsi alla consegna di un soggetto invocando le garanzie superiori riconosciute dal suo ordinamento costituzionale e assenti nello Stato di emissione[6]. In genere, non è neppure ammessa la subordinazione dell’esecuzione del MAE a un vaglio sull’effettiva tutela dei diritti da parte dello Stato membro che emise il mandato[7].

Tutto ciò premesso, non bisogna dimenticare che il MAE è istituito nel rispetto dei diritti fondamentali e dei principi di cui all’articolo 6 TUE e contenuti nella Carta di Nizza[8]. Eccezionalmente, la Corte di Giustizia apre una breccia nella fortezza del mutuo riconoscimento, individuando ipotesi di rifiuto dell’esecuzione di un MAE anche in casi non previsti dalla decisione quadro[9]: solo in specifiche ipotesi di violazione dei diritti dell’individuo è infatti possibile rinviare l’esecuzione del mandato, se sussistono le condizioni individuate dai giudici di Lussemburgo.

Nel 2016, nella sentenza Aranyosi e Căldăraru[10], la Corte si confrontò con istanze di trattamenti inumani e degradanti della persona oggetto della richiesta di cooperazione per le precarie condizioni dei centri di detenzione nazionali. Secondo la CGUE, l’autorità giudiziaria di esecuzione deve verificare la sussistenza di carenze sistemiche o generalizzate, che colpiscono determinati gruppi di persone o determinati centri penitenziari fondandosi su elementi oggettivi, attendibili, precisi e attuali sulle condizioni di detenzione nello Stato membro emittente[11]. Tali carenze sistemiche o generalizzate nella tutela dei diritti fondamentali non sono però sufficienti per rifiutare l’esecuzione del MAE. Si deve infatti anche constatare la sussistenza di motivi gravi e comprovati di ritenere che, nel caso specifico, il soggetto rischierà di essere sottoposto a tali trattamenti[12].

Questa soluzione giurisprudenziale è stata recentemente confermata a seguito del rinvio pregiudiziale proposto dalla Alta Corte irlandese per il caso di un cittadino polacco contro cui i giudici polacchi emisero tre mandati d’arresto europei per traffico di stupefacenti. L’avvocato del soggetto ricercato eccepì la necessità di rifiutare la consegna a causa della riforma di giustizia operata nello Stato a partire dal 2016 a seguito della quale sussisterebbe il rischio di subire un processo iniquo per la violazione del diritto a un giudice indipendente ed imparziale. In effetti, nel 2017 la Commissione adottò una proposta motivata per invitare il Consiglio europeo a determinare, sulla base dell’art. 7 TUE[13], un rischio reale della violazione dello Stato di diritto, che è uno dei valori comuni tra Stati membri dell’Unione ex art. 2 TUE. Bisogna inoltre notare che il meccanismo del mandato d’arresto può essere sospeso in caso di grave e persistente violazione da parte di uno Stato membro dei principi sanciti all’articolo 6§1 TUE constatata dal Consiglio in applicazione dell’articolo 7§1 TUE[14].

Il giudice irlandese del rinvio interroga la Corte sulla necessità di valutare in concreto la possibile esposizione dell’interessato a un processo iniquo. Potrebbe infatti essere sufficiente accertare l’incompatibilità del sistema giudiziario dello Stato di emissione con il diritto a un processo equo e con l’art. 47 della Carta di Nizza sul diritto a un ricorso effettivo di fronte a un giudice imparziale.

La Corte riconosce che le decisioni giudiziarie nazionali in materia di mandato d’arresto europeo devono soddisfare i requisiti di un processo equo secondo gli standard del diritto dell’Unione, comprese le caratteristiche di indipendenza e di imparzialità dell’autorità giudiziaria di emissione[15].

Poi, riprendendo il ragionamento già consacrato nelle sentenze Aranyosi e Căldăraru, la CGUE afferma che in un primo momento è necessario valutare, in base a elementi oggettivi, attendibili, precisi e attuali il funzionamento del sistema giudiziario nello Stato membro emittente. In questo senso, la proposta della Commissione di cui all’art. 7 TUE potrà assumere un peso rilevante[16]. La Corte ricorda anche quali sono le caratteristiche dell’indipendenza del potere giudiziario, indicando gli aspetti che i giudici irlandesi dovranno tenere in considerazione nella loro analisi: le norme relative al regime disciplinare, alla composizione dell’organo, alla nomina, alla durata delle funzioni, alle cause di astensione, di ricusazione, di revoca e all’inamovibilità.

In accordo con le conclusioni dell’Avvocato Generale[17], la Corte richiede anche di valutare se nel caso di specie sussistono motivi seri e comprovati per ritenere che, in seguito alla consegna allo Stato membro emittente, il ricercato rischi di subire un processo iniquo.[18] A tal fine l’autorità giudiziaria dell’esecuzione si dovrà rivolgere all’autorità giudiziaria emittente per ottenere informazioni sulla sussistenza di tale rischio. L’autorità di emissione potrebbe infatti indicare la presenza di garanzie che escludono la violazione del giusto processo nel caso di specie.

Vi sono alcune considerazioni rispetto a questa seconda fase di analisi richiesta all’autorità dell’esecuzione. Innanzitutto, essa non è necessaria qualora si adotti una decisione ex art. 7§2 TUE da parte del Consiglio europeo volta a constatare una violazione grave e persistente nello Stato di emissione dei principi sanciti all’articolo 2 TUE, tra cui lo Stato di diritto. In questa ipotesi infatti la decisione quadro 2002/584 prevede espressamente la sospensione del meccanismo del MAE. Considerato una ‘bomba atomica’, l’art. 7 TUE non è finora mai stato attivato, proprio per le enormi conseguenze che si avrebbero nei rapporti tra Stati membri. E’ però coerente escludere dall’applicazione del mandato d’arresto europeo uno Stato che violi i valori fondanti dell’Unione Europea. Il caso in esame è quindi particolarmente interessante poiché la Corte pronunciandosi sulla portata del controverso art. 7 TUE specifica che la mera decisione adottata dalla Commissione non è sufficiente per individuare una causa di rifiuto ulteriore rispetto a quelle indicate dalla decisione quadro 2002/584.

In secondo luogo, non si può far a meno di notare che il dialogo tra giudici richiesto dalla CGUE presenta profili problematici a monte, dato che si eccepisce proprio la mancanza di imparzialità ed indipendenza in seno al potere giudiziario dello Stato di emissione. Dunque, nella causa in esame, richiedere la determinazione del rischio concreto di un processo iniquo nei confronti del ricercato anche sulla base degli elementi forniti dall’autorità polacca pare paradossale, poiché è proprio tale autorità che non presenterebbe le garanzie per assicurare un giusto processo.

Infine, le valutazioni necessarie per rifiutare l’esecuzione del MAE sono senza dubbio delicate, poiché i giudici irlandesi dovranno pronunciarsi sugli esiti della riforma della giustizia polacca, già osteggiata a livello europeo con l’apertura da parte della Commissione della procedura di cui all’art. 7 TUE.

In linea con la giurisprudenza Aranyosi, il caso LM conferma che la fiducia reciproca tra Stati membri non è incondizionata, distanziandosi dalla rigida posizione assunta dalla Corte nei casi Melloni[19] e Radu[20].

Il Parlamento Europeo sottolineò la necessità di includere un motivo di rifiuto rispetto alle violazioni dei diritti fondamentali[21], che assumono un’importanza crescente per i giudici dell’esecuzione.

In conclusione, dopo un innegabile successo iniziale del MAE che contribuì a consolidare la cooperazione giudiziaria all’interno dello spazio di sicurezza e giustizia dell’Unione, si rileva ora una tendenza in parte opposta, volta a tutelare le libertà individuali e i diritti fondamentali dei soggetti privati di libertà nel quadro di tale assistenza giudiziaria internazionale. Non sono solo le autorità interne a preoccuparsi di tali istanze, ma vi sono aperture anche da parte delle stesse istituzioni europee, in particolare la Corte di Giustizia e il Parlamento.

[1] Decisione quadro 2002/584/GAI del 13 giugno 2002.

[2] L’elevata efficacia del MAE rispetto alla procedura di estradizione ha fatto parlare in dottrina di una mancanza di proporzionalità nell’utilizzo di tale strumento: si veda T. Ostropolski, The Principle of Proportionality under the European Arrest Warrant – with an Excursus on Poland, in New Journal of European Criminal Law, 2014, volume 5, p. 168 ss.

[3] V. Mitsilegas, The Symbiotic Relationship Between Mutual Trust and Fundamental Rights in Europe’s Area of Criminal Justice, in New Journal of European Criminal Law, 2015, volume 6, p. 457 ss.

[4] Nella decisione quadro 2002/584/GAI si prevedono casi di rifiuto obbligatorio e facoltativo (artt. 3, 4 e 4-bis) e casi di consegna condizionata (art. 5).

[5] Direttiva 2014/41/UE, del 3 aprile 2014, relativa all’ordine europeo di indagine penale, art. 11(1)(f). Cnf. M. Bargis, Mandato di Arresto Europeo e Diritti Fondamentali: Recenti Itinerari “Virtuosi” della Corte di Giustizia tra Compromessi e Nodi Irrisolti, in Diritto Penale Contemporaneo, 26 Aprile 2017, p.179, .

[6]Corte di giustizia UE, sentenza del 26 febbraio 2013, Grande Sezione, Melloni, causa C-399/11, ECLI:EU:C:2013:107: nel caso in esame, l’Italia emise un MAE a seguito di un processo in absentia, il che non sarebbe permesso dal diritto spagnolo. Si veda anche C. Amalfitano, Mandato d’arresto europeo vs diritti fondamentali?, in Diritto Penale Contemporaneo, 4 luglio 2013, .

[7] Parere della Corte, seduta plenaria, 2/13 (Adesione dell’Unione alla CEDU), 18 dicembre 2014, punto 192, C:2014:2454.

[8] Decisione quadro 2002/584/GAI, considerando 12.

[9] Al punto 191 del parere della Corte sull’adesione dell’Unione alla CEDU (nota 7) si ricorda che solo in casi eccezionali uno Stato può mettere in discussione il rispetto dei diritti fondamentali da parte degli altri Stati membri dell’Unione.

[10]  Corte di giustizia UE, sentenza del 5 aprile 2016, Grande Sezione, Aranyosi e Căldăraru, cause C‑404/15 e C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, sulle condizioni di detenzione di Romania e Ungheria.

[11] Aranyosi e Căldăraru, cit., punto 89.

[12] Aranyosi e Căldăraru, cit., punto 92.

[13] COM(2017) 835 final, 20 dicembre 2017. L’articolo 7 TUE dispone che “su proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione europea, il Consiglio, deliberando alla maggioranza dei quattro quinti dei suoi membri previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare che esiste un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2 (…) Il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione europea e previa approvazione del Parlamento europeo, può constatare l’esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori di cui all’articolo 2”. L’art. 2 TUE dispone che “l’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini.”

[14] Decisione quadro 2002/584, considerando 10.

[15] Corte di giustizia UE, sentenza del 25 luglio 2018, Grande Sezione, L.M., causa C-216/18 PPU ECLI:EU:C:2018:586, punto 56.

[16] L.M., cit., punto 61.

[17] Causa C-216/18, Conclusioni dell’Avvocato Generale Evgeni Tanchev, 28 giugno 2018, punto 104.

[18] L.M., cit, punto 68.

[19] Melloni, cit.

[20] Corte di giustizia UE, sentenza del 29 gennaio 2013, Grande Sezione, Radu, causa C-396/11, EU:C:2013:39. In questo caso il sospetto non fu ascoltato prima dell’emissione del MAE, ma i giudici della CGUE considerarono che ciò non costituisce un motivo di rifiuto dell’esecuzione del MAE. Per un’analisi della sentenza si veda C. Amalfitano, Mandato d’arresto europeo vs diritti fondamentali?, (nota 6).

[21] Risoluzione del Parlamento europeo del 27 febbraio 2014 recante raccomandazioni alla Commissione sul riesame del mandato d’arresto europeo (2013/2109(INL)), para.7 (d) riguardo all’inserimento di un motivo di non esecuzione obbligatoria quando vi siano importanti ragioni per ritiene che l’esecuzione della misura sarebbe incompatibile con l’obbligo dello Stato membro di esecuzione in conformità dell’articolo 6 del trattato sull’Unione europea e della Carta.