Abuso edilizio: tra reato e illecito amministrativo

 

La disciplina dell’abuso edilizio, quale conseguenza della realizzazione di una costruzione abusiva, costituisce illecito penale ai sensi dell’art. 44 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (da qui in avanti anche T.U. edilizia), il quale, al comma 1, dispone : “Salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica: a) l’ammenda fino a 10.329 euro per l’inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire; b) l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 5.164 a 51.645 euro nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l’ordine di sospensione; c) l’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma dell’articolo 30. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso”.

Il legislatore ha previsto per l’illecito di abuso edilizio due forme sanzionatore connesse tra loro e non alternative: una penale e l’altra amministrativa.

Per quanto riguarda la disciplina penalistica, il reato ex art. 44 T.U., risponde alla categoria delle contravvenzioni e sono punibili attraverso la reclusione e/o attraverso l’ammenda.

Il reato di abuso edilizio è passibile di prescrizione.

Si prescrive in:

•  4 anni dal compimento dell’illecito se, da tale momento, non ci sono stati atti interruttivi della prescrizione;
•  5 anni dal compimento dell’illecito (massima interruttiva) se c’è stato un atto interruttivo come, ad esempio, il decreto di citazione a giudizio.

Di solito nel caso di abuso edilizio si ha sempre un accertamento e sequestro. In tal caso è da questo momento che inizia a decorrere il termine di prescrizione tuttavia, laddove al controllo non seguisse l’apposizione dei sigilli, trattasi di reato permanente, di conseguenza la prescrizione sopravviene decorsi cinque anni dalla sentenza del giudice di prime cure o dall’ultimazione dei lavori.

Contestualmente, il comma 2 dell’art 44 D.P.R. 380/2001 dispone che la sentenza definitiva del giudice penale accerta l’avvenuta lottizzazione abusiva, prevedendo la confisca dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite.

Di più, il comma 2 della predetta norma prevede che “per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari”.

Per maggior chiarezza, per quanto concerne la confisca, occorre considerare la pronuncia della Corte Costituzionale, la quale con sentenza n. 49/2015 ha rilevato che “È inammissibile, per erronea individuazione del presupposto interpretativo e dell’efficacia del principio di diritto espresso dalla Corte Edu, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 44 comma 2, d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, nella parte in cui consente che la confisca urbanistica dei terreni abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite venga disposta anche attraverso una sentenza che dichiari estinto il reato per intervenuta prescrizione, in relazione all’art. 7 Cedu, in riferimento all’art. 117, comma 1, cost“. Dalla sentenza emergere il consolidarsi dell’orientamento volto ad ammettere come la confisca sia, in verità, una sanzione amministrativa reale e che il giudice penale è obbligato a disporla anche quando rilevi che il reato sia prescritto, essendo sufficiente la sola materialità dell’illecito.

Si prenda, quale utile parametro di riferimento, la sentenza già resa nota dalla Corte di Cassazione tesa ad ammettere che “La demolizione del manufatto abusivo, anche se disposta dal giudice penale ai sensi dell’art. 31, comma 9, T.U. Edil. qualora non sia stata altrimenti eseguita, ha natura di sanzione amministrativa, che assolve ad un’autonoma funzione ripristinatoria del bene giuridico leso, configura un obbligo di fare, imposto per ragioni di tutela del territorio, non ha finalità punitive ed ha carattere reale, producendo effetti sul soggetto che è in rapporto con il bene, indipendentemente dall’essere stato o meno quest’ultimo l’autore dell’abuso. Per tali sue caratteristiche la demolizione non può ritenersi una «pena» nel senso individuato dalla giurisprudenza della Corte EDU e non è soggetta alla prescrizione stabilita dall’art. 173 cod. pen”. (Cassazione penale sez. III 20 gennaio 2016 n. 9949)

Relativamente alla natura amministrativa dell’illecito, La dottrina definisce sanzione amministrativa “la comminazione di una misura svantaggiosa per l’amministrato, il quale, violando il contenuto di un precetto normativo, ostacoli il soddisfacimento dell’interesse dell’amministrazione garantito dal precetto violato”.

Predetta sanzione, pertanto, è “diretta a garantire l’osservanza di doveri imposti dall’ordinamento ed a rimuovere repressivamente gli effetti conseguenti all’offesa arrecata dalla condotta dell’amministrato all’interesse pubblico”.

Le sanzioni amministrative urbanistiche non richiedono il verificarsi di un danno (la sanzione amministrativa, infatti, non è finalizzata alla restaurazione di un danno altrui, ma si riconnette alla violazione di un dovere di condotta imposto ai cittadini) né dell’elemento psicologico del responsabile.

Ancora, non sono patrimonialmente satisfattorie e possono essere comminate tanto a persone fisiche quanto a persone giuridiche, nonché agli enti privi di personalità giuridica (c.d. enti di fatto).

Infine, le sanzioni amministrative urbanistiche sono generalmente trasmissibili nei confronti degli eredi e degli aventi causa del soggetto responsabile della condotta antigiuridica, che ad egli subentrano nel potere di disponibilità del bene.

Rispetto alla natura delle sanzioni in parola si rileva che  la demolizione abbia sicuramente natura ripristinatoria , finalizzata ad eliminare gli effetti della condotta sanzionata, ripristinando lo “status quo ante”; che  l’acquisizione gratuita e le sanzioni pecuniarie alternative alla demolizione abbiano natura riparatoria dell’interesse pubblico leso; che le sanzioni pecuniarie aggiuntive alla riduzione in pristino e non proporzionali al valore delle opere abusivamente realizzate abbiano prevalentemente una natura punitiva.

Trattasi, in quest’ultimo caso, di misure repressive autonome rispetto all’entità degli illeciti e rivolte a colpire la condotta antigiuridica indipendentemente dal vantaggio economico conseguito.

 

In conclusione, rispetto al reato di abuso edilizio che prevede, come già detto, dei termini di prescrizione anche relativamente brevi, l’illecito a carattere amministrativo, dal canto suo, non è soggetto ad alcuna prescrizione.

Anche qui appare opportuno riportare la giurisprudenza della Corte di Cassazione la quale, testualmente, rileva “In materia di reati concernenti le violazioni edilizie, l’ordine di demolizione del manufatto abusivo, avendo natura di sanzione amministrativa di carattere ripristinatorio, non è soggetto alla prescrizione stabilita dall’art. 173 cod. pen. per le sanzioni penali, né alla prescrizione stabilita dall’art. 28 legge n. 689 del 1981 che riguarda unicamente le sanzioni pecuniarie con finalità punitiva” (Cassazione penale Sez. III 7 luglio 2016 n. 36387)