Aiuti di Stato nel rispetto del de minimis e possibile rinuncia parziale a precedenti aiuti

11/05/202112/05/2021 Giulia Caporali

a cura di Giulia Caporali

Il Consiglio di Stato (Cons. St., sez. III, 7 aprile 2021, n. 2792) si è di recente espresso sul regime degli aiuti di Stato “de minimis” alle imprese. La pronuncia segue l’esito della sentenza della Corte di Giustizia c.d. Zennaro[1], che, proprio su rinvio operato dai giudici di Palazzo Spada nella vicenda oggetto della sentenza in commento, aveva avuto modo di chiarire le modalità e i limiti della rinuncia totale o parziale a precedenti aiuti.

Come è facile intuire, il tema è di strettissima attualità, considerando che al fine di fronteggiare lo shock economico derivante dall’emergenza legata all’epidemia da Covid-19 in corso, sia in sede europea che a livello nazionale sono state adottate norme maggiormente flessibili in materia di aiuti di Stato[2].

La vicenda oggetto della sentenza in commento prende le mosse dalla revoca, disposta dall’INAIL, di un contributo concesso ad un’impresa, per asserita violazione delle regole euro-unitarie sul de minimis[3]: secondo l’INAIL, l’impresa aveva ottenuto in precedenza dei contributi che la portavano a superare, seppur di poco, la soglia massima di 200.000 Euro prevista dall’art. 3, paragrafo 2 del Regolamento UE 1047/2013. In particolare, l’INAIL sosteneva che il nuovo contributo poteva essere erogato solo ove l’impresa richiedente avesse rinunciato integralmente a quello precedentemente concesso.

Innanzi ai giudici di Palazzo Spada, l’INAIL ha promosso appello avverso la sentenza di primo grado del TAR per il Veneto (Sezione Terza) n. 997/2016, che aveva accolto il ricorso in primo grado dell’impresa sul presupposto che la stessa aveva rinunciato all’erogazione di una corrispondente quota dei precedenti contributi, tornando così al di sotto della soglia prevista dalla legge, oltre al fatto che lo stesso bando a cui aveva partecipato l’impresa non imponeva di rinunciare integralmente alla concessione di precedenti contributi.

Secondo l’INAIL il proprio operato risultava tuttavia l’unico corrispondente alla previsione del Regolamento UE n. 1407/2013 applicabile, dal momento che il contributo è quello concretamente ottenuto anche qualora l’impresa non ne abbia usufruito: di conseguenza, l’impresa avrebbe potuto modulare la richiesta solo nella fase di concessione dell’aiuto, e non successivamente, come di fatto è accaduto.

Nel caso di specie, infatti, l’impresa richiedente il contributo aveva ricevuto, nei due precedenti esercizi finanziari 2012/2013, degli incentivi per un valore di 90.000 Euro e, successivamente, aveva richiesto all’INAIL un aiuto pari a 130.000 Euro per il terzo esercizio. Vien da sé che il contributo richiesto dall’impresa eccedeva il tetto previsto dalla normativa comunitaria.

Proprio con riferimento al caso di specie, la Terza Sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza collegiale del 20 giugno 2020, aveva rimesso alla Corte di giustizia dell’Unione Europea la questione di interpretazione pregiudiziale volta a chiarire “se le regole in materia di concessione degli aiuti fissate dagli artt. 3 e 6 del Regolamento UE n. 1407/2013 debbano essere interpretate nel senso che per l’impresa richiedente, che incorra nel superamento del tetto massimo concedibile in virtù del cumulo con pregressi contributi, sia possibile – sino alla effettiva erogazione del contributo richiesto – optare per la riduzione del finanziamento (mediante modifica o variante al progetto) o per la rinuncia (totale o parziale) a pregressi contributi, eventualmente già percepiti, al fine di rientrare nel limite massimo erogabile; e se le stesse disposizioni debbano essere interpretate nel senso che le diverse prospettate opzioni (variante o rinuncia) valgono anche se non previste espressamente dalla normativa nazionale e/o dall’avviso pubblico relativo alla concessione dell’aiuto ex art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea”, sospendendo dunque il giudizio.

Con la sentenza CGUE, Sez. VIII, 28 ottobre 2020, in C-608/19, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha chiarito che l’impresa che stia per superare il massimale di 200.000 Euro nell’arco di tre esercizi finanziari, al fine di non superare tale massimale, può rinunciare, in toto o parzialmente, al finanziamento richiesto o a quelli precedentemente ottenuti fino al momento in cui non avviene la concessione dell’aiuto richiesto[4].

Con riferimento invece alla modifica della domanda di aiuto prima della concessione al fine di non superare il tetto massimo di 200.000 Euro nell’arco di tre esercizi finanziari, la Corte ha stabilito che gli Stati membri non sono tenuti a consentire una simile possibilità ai richiedenti: in tal senso la Corte ha rimesso al giudice del rinvio la valutazione delle “conseguenze giuridiche della mancanza della possibilità, per le imprese, di procedere a siffatte modifiche, fermo restando che queste ultime possono essere effettuate solo ad una data anteriore a quella della concessione dell’aiuto de minimis”.

All’esito della pronuncia della Corte di Giustizia, l’INAIL ha continuato a sostenere che il Regolamento UE n. 1047/2013 non contiene disposizioni in forza delle quali le imprese richiedenti potrebbero, se del caso, modificare la loro domanda di aiuto, riducendone l’importo o rinunciando ad aiuti precedenti, al fine di rispettare il massimale de minimis e non impone, pertanto, alcun obbligo in tal senso in capo agli Stati membri. D’altro canto, come risulta dai punti 42 e 43 della Sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 28 ottobre 2020, gli Stati membri possono consentire alle imprese richiedenti di modificare la loro domanda di aiuto, al fine di evitare che la concessione di un nuovo aiuto de minimis porti l’importo complessivo degli aiuti accordati a superare il massimale de minimis, qualora tali modifiche siano effettuate prima della concessione dell’aiuto.

Pertanto, secondo l’INAIL la risposta al primo quesito proposto innanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea da parte della Terza Sezione del Consiglio di Stato sarebbe dovuta essere interpretata nel senso che la verifica delle condizioni di accesso al contributo si sarebbe dovuta cristallizzare unicamente nel momento dell’ammissione della domanda da parte dell’Istituto, poiché proprio in quel segmento temporale il finanziamento si reputava concesso, non essendo più possibile, nel momento dell’effettiva erogazione del contributo richiesto dall’impresa, optare per la riduzione del finanziamento (mediante modifica o variante al progetto) o per la rinuncia (totale o parziale) a pregressi contributi, eventualmente già percepiti dalla stessa.

I giudici della terza Sezione del Consiglio di Stato, considerando quanto espresso dalla Corte di Giustizia a seguito del proprio rinvio, hanno confermato che il momento fino al quale un’impresa può variare l’importo del contributo richiesto è quello della concessione dell’aiuto. Tuttavia, poiché nel momento in cui l’aiuto viene effettivamente concesso scatta il diritto dell’impresa a riceverlo, spetta al giudice, nel caso concreto, valutare alla stregua del bando e della disciplina nazionale ed europea applicabile, la circostanza fattuale che determina la concessione dell’aiuto.

Osserva dunque il Collegio che il Regolamento n. 1047/2013, così come interpretato dalla Corte di Giustizia, è chiaro nel sancire che il controllo di verifica dei presupposti per l’accesso all’aiuto deve svolgersi prima di procedere alla concessione del contributo.

Di conseguenza, poiché nella specie, l’offerta di riduzione del contributo era intervenuta prima della verifica da parte dell’Amministrazione circa il non complessivo superamento dell’importo de minimis, l’impresa ha di fatto chiesto la riduzione prima della concessione del contributo: di qui l’erroneità, e quindi l’illegittimità, del diniego disposto dall’INAIL. Secondo i Giudici, infatti, il mero inserimento nella lista dei potenziali beneficiari dell’aiuto non può configurare una concessione del contributo, almeno fino a quando non ha esito favorevole la verifica del non superamento del limite de minimis.

Sul punto ha dunque concluso il Collegio che “secondo il vigente diritto euro-unitario e nazionale quando un’impresa faccia legittimamente domanda di un aiuto «de minimis» che, a causa dell’esistenza di aiuti precedenti, porterebbe l’importo complessivo degli aiuti concessi a superare il massimale previsto, l’amministrazione concedente deve consentirle di optare, fino alla definitiva concessione di tale aiuto, per la riduzione del finanziamento richiesto o per la rinuncia, totale o parziale, a precedenti aiuti già percepiti, al fine di non superare tale massimale“.

In termini più generali, il Collegio ha rimarcato che l’attività amministrativa svolta dall’INAIL doveva necessariamente conformarsi, sotto il profilo del diritto nazionale applicabile, ai principi di imparzialità e buon andamento sanciti dall’art. 97 della Costituzione, che implicano la necessità per l’Amministrazione di perseguire nel modo più efficace e tempestivo possibile le specifiche finalità d’interesse pubblico affidate, mediante il completo utilizzo, secondo criteri di efficienza economica, delle risorse finanziarie disponibili.

In tal senso l’INAIL, ente pubblico munito di potestà pubblicistiche finalizzate alla tutela dei lavoratori nei luoghi di lavoro, non poteva neppure parzialmente abdicare al suo ruolo e alla sua stessa ragione di esistenza scegliendo, fra le diverse interpretazioni giuridiche del contesto normativo di riferimento in astratto possibili, quella più distante dal perseguimento delle proprie finalità pubblicistiche[5] ed anche più distante dall’esigenza di tutelare l’affidamento dell’impresa interessata che, secondo la predetta indebita ricostruzione normativa, avrebbe potuto usufruire, al fine di realizzare la progettate misure di tutela della sicurezza dei lavoratori sul luogo di lavoro, di un importo pari a di 90.000 Euro a fronte di un importo massimo legittimamente erogabile pari ad 200.000 Euro, in contrasto con la ratio della disciplina applicata e dell’Avviso del 2013, volta ad incentivare gli investimenti in materia di sicurezza e salute sul lavoro e non a penalizzare le imprese rispettose della normativa comunitaria applicabile.

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[1] CGUE, Sez. VIII, 28 ottobre 2020, in C-608/19.

^[2] Sul punto si rinvia a R. Danelli, Le novità disciplinari della Commissione europea in materia di aiuti di Stato alla luce dell’emergenza Covid-19, in questa rivista.

^[3] Il de minimis individua gli aiuti di piccola entità che possono essere concessi alle imprese senza violare le norme sulla concorrenza. L’importo totale massimo degli aiuti di questo tipo ottenuti da una impresa non può superare, nell’arco di tre anni, i 200.000 euro (fino al 2006 il limite era di 100.000 euro). Il massimale sale a 500.000 euro per gli aiuti riconosciuti alle imprese a titolo di compensazione per la fornitura di Servizi di interesse economico generale (SIEG).

[4] “Gli articoli 3 e 6 del Regolamento (UE) n. 1407/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013, relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea gli aiuti de minimis devono essere interpretati nel senso che un’impresa, alla quale lo Stato membro di stabilimento intenda concedere un aiuto de minimis che, a causa dell’esistenza di aiuti precedenti, porterebbe l’importo complessivo degli aiuti che le sono stati concessi a superare il massimale di 200.000 euro nell’arco di tre esercizi finanziari, previsto dall’articolo 3, paragrafo 2, del Regolamento n. 1407/2013, può optare, fino alla concessione di tale aiuto, per la riduzione del finanziamento richiesto o per la rinuncia, totale o parziale, a precedenti aiuti già percepiti, al fine di non superare tale massimale”. Proseguendo, la Corte ha affermato che “tanto l’articolo 3 di tale Regolamento – che ha lo scopo di definire gli aiuti de minimis che derogano al principio del divieto degli aiuti stabilito dal Trattato – quanto l’articolo 6 di detto Regolamento – che verte sul controllo effettuato dagli Stati membri al momento della concessione di un aiuto siffatto – devono essere interpretati “restrittivamente”, e stabilisce, da una parte, che “il tenore letterale con cui occorre valutare se il cumulo con altri aiuti de minimis superi il massimale de minimis è quello della «concessione» dell’aiuto”, dall’altra, che “esso non può, conformemente alla giurisprudenza della Corte, essere considerato concesso alla data della sua erogazione”.

[5] La ratio dell’aiuto che doveva essere concesso all’impresa era quella di incentivare gli investimenti della stessa in materia di sicurezza sul lavoro, “mission” che l’INAIL avrebbe in tal senso caldeggiato anziché ostacolare, secondo l’interpretazione della Terza Sezione del Consiglio di Stato.