Algoritmi nei concorsi pubblici: il caso dei docenti che fa “scuola”

Con sentenza n. 2270 del 2019[i], il Consiglio di Stato è stato chiamato a pronunciarsi in merito alla possibilità, da parte di una pubblica amministrazione, di adottare un atto amministrativo informatico mediante l’impiego di algoritmi.

La portata innovativa della sentenza attiene alle precisazioni della Corte circa le condizioni al ricorrere delle quali è possibile utilizzare sistemi informatici ed intelligenze artificiali per l’adozione di provvedimenti amministrativi.

La questione oggetto di pronuncia trae la propria origine dalla decisione presa dal M.I.U.R di servirsi di un sistema informatico per la riorganizzazione del corpo docente sul territorio nazionale. La legge n. 107 del 2015 (c.d. Buona Scuola)[ii], avente ad oggetto la riforma del sistema nazionale di istruzione e formazione, aveva dato vita ad un piano straordinario di assunzioni a tempo indeterminato di personale docente per le istituzioni scolastiche statali di ogni ordine e grado. Il piano di riforma sarebbe stato finalizzato, dopo una prima fase ordinaria di assunzione, da un lato, a coprire i posti comuni e di sostegno rimasti scoperti all’esito della procedura ordinaria e, dall’altro, a coprire ulteriori posti destinati al potenziamento dell’offerta formativa e alla copertura di supplenze temporanee nella scuola primaria e secondaria mediante procedure derogatorie[iii]: le diverse assegnazioni degli insegnanti sarebbero state effettuate mediante un algoritmo.

Le doglianze mostrate da alcuni docenti della scuola secondaria avevano dato vita già ad un ricorso presentato al T.A.R. Puglia, successivamente riproposto al T.A.R. Lazio: i ricorrenti, assegnatari di una posizione (scuola superiore di primo grado) per la quale non avevano mai lavorato, inferiore rispetto a quella per la quale avevano maturato maggiore esperienza e punteggio (scuola superiore di secondo grado), lamentavano che la procedura di assunzione, alla quale si accedeva previa presentazione di domanda di partecipazione, sarebbe stata gestita da un sistema che, operando per il tramite di un algoritmo, avrebbe prodotto un provvedimento amministrativo senza tener conto delle preferenze indicate dalle rispettive domande e privo di motivazione.

Ne sarebbe derivato, a parere dei ricorrenti, un pregiudizio al criterio meritocratico e un consistente deficit di trasparenza nelle procedure, posto che risultavano non conoscibili le modalità di funzionamento dell’algoritmo.

Il ricorso, rigettato dal T.A.R. Lazio, è stato poi presentato in sede d’appello al Consiglio di Stato.

I giudici hanno dichiarato la fondatezza nel merito dell’appello, sussistendo la violazione dei principi di imparzialità, trasparenza e pubblicità, derivanti dalla mancata conoscibilità del meccanismo adottato per le assegnazioni.

In sede di considerazioni preliminari, i giudici hanno sottolineato come “non può essere messo in discussione che un più elevato livello di digitalizzazione dell’amministrazione pubblica sia fondamentale per migliorare la qualità dei servizi resi ai cittadini e agli utenti”, stante anche l’indirizzo in tal senso promosso non solo dal legislatore nazionale ma anche da quello eurounitario. Riprendendo infatti quanto espresso dalla Commissione europea[iv], il processo di e-governanment  non può non coinvolgere la pubblica amministrazione, proprio nell’ottica di una maggiore celerità,  trasparenza ed efficienza, specie quando si tratta di procedure meramente ripetitive, seriali e prive di discrezionalità che necessitano l’elaborazione di innumerevoli dati.

I giudici amministrativi incoraggiano, dunque, l’ingresso delle tecnologie informatiche nei procedimenti amministrativi, incluso l’utilizzo di algoritmi che consentono alla pubblica amministrazione di meglio conformarsi ai canoni di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa (art. 1 della legge n. 241 del 1990), nonché di ottemperare al principio costituzionale del buon andamento (art. 97 Cost.), che impone di utilizzare i minori mezzi e risorse possibili per il raggiungimento dei fini individuati dalla legge.

Pertanto, secondo il Consiglio di Stato, non solo l’esclusione dell’intervento del funzionario persona fisica rispetta i principi dell’attività amministrativa, ma serve anche a rinforzarne l’imparzialità.

Nell’ottica di un bilanciamento dei valori e dei principi in gioco, è chiaro che l’utilizzo di procedure “robotizzate” non può rappresentare una modalità atta a porre in essere pratiche elusive delle norme di legge. Va constatato, inoltre, come tali procedure non possono mai sostituirsi all’attività cognitiva e di giudizio, cioè alla composizione di interessi che solo un’istruttoria affidata ad un funzionario persona fisica è in grado di svolgere.

È proprio su questi aspetti che la sentenza assume una portata a dir poco innovativa. I giudici di Palazzo Spada hanno provveduto a tracciare il perimetro entro il quale una sequenza ordinata di operazioni di calcolo, cioè un algoritmo, possa qualificarsi come regola giuridica amministrativa lecita.

Se “l’algoritmo, ossia il software, deve essere considerato a tutti gli effetti come un atto amministrativo informatico”, ad esso va applicata la disciplina ordinaria dei provvedimenti e dei procedimenti amministrativi tradizionali.

Ecco dunque che per i giudici:

1. l’algoritmo deve essere conoscibile ex ante in tutti i suoi aspetti e da chiunque ne abbia interesse. Il principio di trasparenza deve, quindi, essere declinato in maniera più rigorosa, posto che è in gioco un linguaggio differente da quello giuridico. È necessario verificare se gli esiti del procedimento informatico, le modalità e le regole con cui è stato impostato sono conformi alle prescrizioni e alle finalità stabilite dalla legge o dalla amministrazione: il procedimento amministrativo è illegittimo se il funzionamento dell’algoritmo non è conoscibile e comprensibile. In ciò assume un ruolo fondamentale in chiave di mediazione e di composizione di interessi l’amministrazione procedente.
2. l’algoritmo deve essere soggetto ex post alla piena cognizione e al pieno sindacato del giudice. Si tratta di garantire non solo il diritto di difesa dei cittadini, così come sancito dall’articolo 24 della Costituzione, ma anche un principio di uguaglianza: al giudice deve essere consentito di sindacare la logicità e la ragionevolezza della decisione amministrativa robotizzata. La stessa deve permettere al giudice di valutare la correttezza delle prescrizioni che la stessa amministrazione si è data a monte del procedimento, in specie quando si tratta di un’attività amministrativa di tipo discrezionale.

Alla luce di tali riflessioni, i giudici hanno rilevato come nel caso concreto in esame, “l’impossibilità di comprendere le modalità con le quali, attraverso il citato algoritmo, siano stati assegnati i posti disponibili, costituisce di per sé un vizio tale da inficiare la procedura”.

I risultati, scaturenti dalla la procedura messa in atto dal M.I.U.R., sarebbero in contrasto con le prescrizioni contenute nella legge 107 del 2015 che, ai fini dell’assegnazione dei posti, prevedono lo scorrimento in graduatoria secondo le preferenze indicate da ciascun aspirante: le legittime aspettative dei candidati sarebbero così state chiaramente tradite.

[i]Consiglio di Stato Sez. VI, sentenza n. 2270, 8 aprile 2019.

[ii]Legge 13 luglio 2015, n. 107.

[iii]Art. 94 e ss. legge n. 107 del 2015.

[iv]Comunicazione della Commissione Europea del 26 settembre 2003 «Il ruolo dell’e-governement per il futuro dell’Europa».