giovedì, Luglio 18, 2024
Uncategorized

Autorizzazione Unica: legittimi solo i pareri resi in Conferenza di servizi

La costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione elettrica alimentati da fonti rinnovabili sono soggetti ad un’autorizzazione unica rilasciata dalla Regione, che è tenuta a convocare la Conferenza di servizi. Tutte le Amministrazioni interessate dal progetto sono tenute a partecipare alla conferenza e ad esprimere in tale sede anche i pareri di cui sono investiti per legge, secondo le dinamiche collaborative proprie dello strumento di semplificazione procedimentale previsto dalla legge. Il parere negativo espresso al di fuori della conferenza è illegittimo per incompetenza alla stregua di un atto adottato da un’Autorità priva di potere in materia[1].

Questo è quanto stabilito dal Consiglio di Stato in una recente sentenza[2] in cui ha confermato quanto sentenziato dai Giudici del Tar Puglia[3], che si erano precedentemente espressi sul diniego di Autorizzazione unica per un impianto fotovoltaico.

L’autorizzazione unica (AU) è stata introdotta nel nostro ordinamento con il decreto legislativo n. 387 del 2003 in attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità; il d.lgs. ha per oggetto <<la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi>>.

Quest’ultimo ha subito significative modifiche con il decreto legislativo n. 28 del 3 marzo 2011 (c.d. “decreto rinnovabili”), introdotto con il precipuo scopo (in ossequio ai dettami dell’Unione Europea[4]) di favorire lo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili, e far sì che le procedure autorizzative[5] siano proporzionate e necessarie, nonché semplificate e accelerate al livello amministrativo adeguato.

Il procedimento di Autorizzazione Unica rappresenta il titolo necessario ed obbligatorio per la costruzione e messa in esercizio degli impianti fotovoltaici che eguagliano o superano determinate soglie di potenza[6]. Il documento è rilasciato dalle Regioni o dalle Province da esse delegate al termine di un procedimento unico svolto nell’ambito della Conferenza dei servizi alla quale partecipano tutte le amministrazioni interessate.

La necessità del confronto dialettico tra le amministrazioni interessate e l’esigenza di contemperamento dei due interessi in gioco (tutela dell’ambiente e promozione delle produzione di energia da fonti rinnovabili) in un’ottica di “bilancio ambientale positivo” fa sì che l’unico modello procedimentale e provvedimentale legittimante l’installazione di siffatti impianti sia esclusivamente quello dell’autorizzazione unica regionale, tipizzato espressamente dall’art. 12 d.lgs. n. 387 del 2003 (e secondo le previsioni ivi stabilite[7]).

Il d.lgs. fa espressamente rinvio alla l. n. 241 del 1990 (artt. 14 e ss.) per cui le amministrazioni convocate hanno in sede di Conferenza di servizi l’onere di esprimere il proprio motivato dissenso rispetto all’oggetto dell’iniziativa procedimentale; così come stabilito dalla sentenza in commento ogni parere negativo espresso al di fuori del modulo procedimentale stabilito o alla conclusione dello stesso è da ritenersi illegittimo.

Nel caso di specie, in questa sede oggetto di analisi, il Consiglio di Stato era stato chiamato a pronunciarsi dalla Solleone s.r.l. avverso il diniego di autorizzazione unica presentato dalla stessa per l’esercizio di un impianto fotovoltaico. La società lamentava l’incompetenza dell’ARPA (mero organo tecnico della Regione) a rendere il parere che, in quanto recepito dal provvedimento regionale, aveva condotto alla conclusione negativa del procedimento[8].

I Giudici di Palazzo Spada dopo aver affermato, secondo i dicta di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, che <<il parere negativo espresso al di fuori della conferenza di servizi è illegittimo[9], sottolineano che, se tale principio vale per i soggetti che devono partecipare al procedimento conferenziale (in quanto portatorI di interessi canonizzati per legge), a maggiore ragione si impone per l’ARPA, organo tecnico-consultivo, seppure con soggettività giuridica pubblica  della Regione.

La Regione poteva certamente avvalersi del parere dell’Arpa[10], ma soltanto in sede di Conferenza di servizi e non assumere tale parere, espresso dopo la chiusura del procedimento, come atto su cui fondare il diniego di autorizzazione alla costruzione e senza tenere conto ed adeguatamente motivare in ordine alle risultanze della conferenza di servizi (ove sono stati espressi diciotto pareri favorevoli, tra cui il provvedimento di esclusione dalla VIA).

I giudici del Supremo Organo Amministrativo sottolineano, infine, come tale sistema appaia funzionale a che le Amministrazioni convocate esprimano il proprio motivato dissenso rispetto all’oggetto dell’iniziativa procedimentale all’interno del procedimento, anche in considerazione della possibilità di dover attivare il meccanismo rimediale previsto per il superamento del dissenso qualificato[11].

[1] In termini C.G.A. Sicilia, 11 aprile 2008, n. 295; indirettamente anche Cons. Stato, IV, 13 ottobre 2015, n. 4732.

[2] Sentenza 12 novembre 2018, n. 6342.

[3] Sentenza 10 luglio 2012, n. 1398.

[4] Direttiva europea 2009/28/CE.

[5] Gli iter procedurali previsti dalla normativa vigente per la realizzazione di impianti alimentati a fonti rinnovabili sono tre:

  • L’Autorizzazione Unica (AU) di cui sopra;
  • La Procedura Abilitativa Semplificata (PAS) introdotta dal d.lgs. 28/2011 in sostituzione della Denuncia di Inizio Attività (DIA) ed utilizzabile per la realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da FER al di sotto di prefissate soglie di potenza (oltre le quali si ricorre alla AU) e per alcune tipologie di impianti di produzione di caldo e freddo da FER. La PAS deve essere presentata al Comune almeno 30 giorni prima dell’inizio lavori, accompagnata da una dettagliata relazione e dagli opportuni elaborati progettuali, attestanti anche la compatibilità del progetto con gli strumenti urbanistici e i regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie. Per la PAS vale il meccanismo del silenzio assenso: trascorso il termine di 30 giorni dalla presentazione della PAS senza riscontri o notifiche da parte del Comune è possibile iniziare i lavori.
  • La Comunicazione al Comuneprevisa per l’autorizzazione di alcune tipologie di piccoli impianti per la produzione di energia elettrica, calore e freddo da FER, assimilabili ad attività edilizia libera. La comunicazione di inizio lavori deve essere accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e non è necessario attendere 30 giorni prima di iniziare i lavori.

[6] 60 kW per l’eolico, 20 kW per il solare fotovoltaico, 100 kW per l’idraulica, 250 kW per i gas di discarica e i gas residuati dai processi di depurazione e biogas.

[7] Ne consegue che, a fronte di una istanza di permesso di costruire per la realizzazione siffatti impianti, l’Amministrazione comunale deve dichiarare la propria incompetenza a provvedere, spettando la competenza a rilasciare il titolo in questione unicamente alla Regione o alla Provincia da questa delegata. (ex multis Cons. Stato, sez. IV, 27 aprile 2012, nr. 2473; Cons. Stato, sez. VI, 31 marzo 2011, nr. 2001)

[8] Parere espresso, talaltro, al di fuori della Conferenza di servizi e successivamente alla chiusura della stessa.

[9] In termini C.G.A. Sicilia, 11 aprile 2008, n. 295 e indirettamente anche Cons. Stato, IV, 13 ottobre 2015, n. 4732.

[10] La sentenza ha affermato «di non poter del tutto escludere la possibilità per […] la Regione Puglia, di poter invitare alla conferenza di servizi anche amministrazioni od organi tecnici, quali l’Arpa., non titolari di competenze decisorie in materia di realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, sussistendo sul punto un ineludibile profilo di discrezionalità amministrativa, seppure da esercitarsi nei limiti di ragionevolezza e proporzionalità, al fine di non snaturare lo strumento decisorio della conferenza di servizi di cui all’art. 12, comma 4, d.lgs. n. 387/2003».

[11] Si fa riferimento al meccanismo previsto dall’articolo 14 quinques della L. n. 241 del 1990 per dissensi delle amministrazioni preposte alla tutela di interessi cd. qualificati (ossia la tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali, nonché la tutela della salute e della pubblica incolumità), e di regioni e/o province autonome.

Paola Verduni

contatti: pverduni90@gmail.com

Lascia un commento