Beni pubblici: una disciplina “privata” nelle mani della Pubblica Amministrazione

Il diritto amministrativo fa continuo rinvio a norme di diritto civile per ricavarne la disciplina di determinati istituti. Il codice del ’42, infatti, considerava nel proprio ambito di “indagine” anche istituti che al giorno d’oggi sembrano essere esclusivamente di diritto pubblico. Tra i principali esempi vi sono i “beni pubblici”. A seguito di una più approfondita considerazione, si può comprendere la ratio di tale scelta e spiegarla con l’intento del legislatore di dettare una differenziazione tra beni e una conseguente classificazione.
Nello specifico, per quanto riguarda i beni pubblici, è possibile distinguerne due categorie:

– quella dei beni demaniali, disciplinati dagli artt. 822[1] e ss. del codice civile;

– quella dei beni patrimoniali, disciplinati dall’art. 826[2] e ss. del codice civile.

Appartengono al demanio dello Stato e degli altri Enti Territoriali (Regioni, Province, Comuni) quei beni che, per loro rilevanza sono capaci di soddisfare esigenze pubbliche generali. Nonostante questa definizione possa apparire generica, in realtà, l’art. 822 c.c. è piuttosto analitico nell’indicare i beni c.d. demaniali. Dottrina prevalente, nonché preferibile[3], attraverso un’analisi sistematica della disposizione normativa, distingue, infatti tra:
– demanio necessario, il quale comprende i lidi del mare, le spiagge, i porti, i laghi, i fiumi e tutte quelle acque definite pubbliche dalle leggi speciali;
– demanio accidentale, il quale comprende le strade, le autostrade, strade ferrate, gli acquedotti, gli immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico da leggi speciali in materia[4], le raccolte dei musei, delle pinacoteche, delle biblioteche e degli archivi di tutti quei beni non specificati sottoposti da leggi speciali al regime del demanio pubblico.

Il legislatore, con l’articolo seguente[5], ha specificato le caratteristiche, o più precisamente il regime cui tali beni sono assoggettati. Esso si sostanzia nella inalienabilità dei beni e di conseguenza nella loro usucapibilità. A favore dei terzi, possono essere costituiti su di essi diritti di godimento nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano.
La tutela di tali beni, spetta alla Pubblica Amministrazione e può essere esercitata in via amministrativa, oltre che davanti alla autorità giudiziaria ordinaria con i mezzi solitamente a disposizione dei privati.

Negli articoli successivi, il legislatore ha cercato di dare un quadro lineare dell’ambito applicativo e della casistica dei beni demaniali, fino a giungere all’art. 826 c.c., con il quale disciplina di c.d. beni patrimoniali. Questi, a differenza di quanto fatto per quelli demaniali, non godono di una disciplina analitica e completa, ma rappresentano una categoria residuale. Costituiscono, infatti, il patrimonio dello Stato e degli altri enti pubblici territoriali, tutti i beni che non rientrano tra quelli demaniali.

Anche in questa categoria vi è un’ulteriore distinzione per quanto riguarda il patrimonio. Vi è il c.d. “patrimonio indisponibile”, che comprende quei beni che hanno una particolare destinazione di pubblico interesse, cui non possono essere sottratti “se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano” [6] e un “patrimonio disponibile”, per il quale valgono le regole stabilite dal codice per i beni dei privati.

Rientrano nella prima, le foreste, le miniere, le cave, le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari, le navi da guerra e le cose da chiunque ed in qualunque modo trovate nel sottosuolo. Questi beni sono inalienabili ed inusucapibili, poiché vincolati dalla loro destinazione.
Appartengono al patrimonio pure e semplice dello Stato e degli alti enti pubblici patrimoniali tutti i beni non compresi nella precedente elencazione. Tra essi, in particolare, vanno ricompresi gli “immobili vacanti”[7], ossia quegli immobili che hanno cessato di essere di qualcuno; questi però, sono tutti normalmente alienabili e usucapibili.

[1] “Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare [942], la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi, i torrenti [945], i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia; le opere destinate alla difesa nazionale.

Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi; gli acquedotti; gli immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli altri beni che sono dalla legge assoggettati al regime proprio del demanio pubblico [823, 824, 1145].”

[2] “I beni appartenenti allo Stato, alle province e ai comuni, i quali non siano della specie di quelli indicati dagli articoli precedenti, costituiscono il patrimonio dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni [11, 828, 829].

Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato [828 2] le foreste che a norma delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le miniere, le cave e torbiere quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo [840], le cose d’interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo [839, 932], i beni costituenti la dotazione della Presidenza della Repubblica [Cost. 84], le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari [c. nav. 745] e le navi da guerra.

Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni, secondo la loro appartenenza, gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico servizio.”

[3] Cfr. GIANNINI, Diritto Pubblico dell’economia, Urbino, 1997, pagg. 97 e ss.

[4] In particolar modo, attualmente, si fa riferimento al Codice dei Beni Culturali (D. Lgs. n. 42 del 2004), il quale ha riordinato la materia.

[5] Art. 823 c.c. “I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano.

Spetta all’autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice.”

[6] Cfr. art. 828 comma 2 del codice civile.

[7] Ex art. 827 c.c.