Brevi riflessioni sulla reintroduzione delle contravvenzioni in materia di esternalizzazione illecita di manodopera.

A cura di Michela Del Macchia

1. Uno sguardo d’insieme.

Prima di addentrarsi nel cuore del presente contributo, appare opportuno fissare, in termini generali, il contesto socio-economico in cui la riforma in commento si colloca.

La principale forza propulsiva della Novella si rinviene nell’opportunità dell’accesso ai fondi stanziati a livello comunitario dal Next Generation UE, per il cui ottenimento il nostro paese ha redatto il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, nel quale sono stati compendiati gli obiettivi di riforma, tra i quali, appunto, la lotta al lavoro sommerso[1].

Essa si inserisce, a sua volta, in un contesto tristemente noto e caratterizzato dall’ingravescenza difenomeni – quali gli infortuni sul lavoro e lo sfruttamento del lavoro – che spesso affondano le proprie radici nella prassi, di per sé lecita, dell’esternalizzazione di manodopera. Infatti, da un lato, gli appalti a cascatacontribuiscono alla sfumatura sempre maggiore dei profili di tutela dei lavoratori per via del progressivo ribassamento dei costi, e dell’aumento dei rischi interferenziali; mentre, dall’altro, l’aggiramento della disciplinache regola gli istituti che si propongono di far incontrare la domanda e l’offerta di manodopera, quali la somministrazione e l’intermediazione, conduce allo sfruttamento dei lavoratori.

Al riguardo, osservando i dati statistici raccolti dall’INAIL si può notare come nei primi mesi del 2024 vi siastato un aumento degli infortuni mortali pari al +3.1%  e, più in generale, un aumento delle denunce di infortuni[2]. Numeri che, peraltro, si collocano in un contesto estremamente desolante, che nel 2023 ha visto 1.401 incidenti mortali. Sull’altro versante, dall’ultima stima fornita dalla Fondazione Placido Rizzotto, nel solosettore agro-alimentare risultano circa 230.000 i lavoratori in condizioni sfruttamento[3].

Ecco che l’esternalizzazione della manodopera, di per sé attività lecita volta a consentire una maggior duttilità del mercato del lavoro, denota una intensa interconnessione con fenomeni criminosi di rilievo e,spesso, ne costituisce l’antecedente necessario. Da ciò l’intervento del Legislatore che con il D.l., 2 marzo 2024, n. 19, convertito con modificazioni con L., 29 aprile 2024, n. 56, ha nuovamente ammantato di rilevanza penalistica le fattispecie, già originariamente previste nel D.lgs. 10 settembre 2003, n. 276 e successivamentedepenalizzate per effetto del D.lgs. 15 gennaio 2016, n. 8, di somministrazione illecita di manodopera e di appalto e distacco illeciti.

È evidente che la ragione di un simile intervento risieda nella volontà di introdurre un presidio penalistico amonte di fenomeni ben più gravi, nell’ottica di prevenirli attraverso la funzione deterrente propria della minaccia della sanzione penale.

2. Il nuovo articolo 18 D.lgs. n. 276/2003.

Ad oggi le condotte che risultano penalmente rilevanti sono quelle di somministrazione  abusiva,  consistente  nella  fornitura  del  servizio  da  parte  di intermediari privi delle autorizzazioni all’uopo richieste dalla legge; appalto illecito, che si ha tutte quelle volte in cui il contratto d’appalto non rispetti i crismiindividuati dall’art. 29 D.lgs. n. 276/2003; distacco illecito, che si integra allorquando un’impresa presti proprilavoratori a un utilizzatore al di fuori dei casi e dei modi individuati nell’art. 30 del medesimo decreto e, infine, somministrazione o intermediazione fraudolenta, che si consuma allorché taluna delle modalità di esternalizzazione di manodopera anzidette venga posta in essere con “la specifica finalità di eludere norme inderogabili di legge o di contratto collettivo applicate al lavoratore”.

Somministrazione illecita o abusiva e appalto e distacco illeciti devono tenersi distinti dall’ipotesi di esternalizzazione fraudolenta in relazione all’elemento soggettivo che le sorregge. Le prime possono infatti essere integrate indifferentemente da colpa o dolo, mentre la seconda solo dall’elemento psicologico del dolo.

Si tratta di reati di pericolo che si inseriscono perfettamente nell’anticipata logica preventiva, nonché reati permanenti, nei quali la situazione di antigiuridicità è mantenuta fin quando la prestazione lavorativa èimpiegata dal datore di lavoro, ossia il momento in cui si esaurisce la condotta criminosa e, quindi, il reato è consumato.

Ne deriva un’importante conseguenza sul piano della successione delle leggi nel tempo con riferimento anche a quelle condotte già cominciate prima della riforma in commento. Nel reato permanente, infatti, si ha responsabilità penale nel momento in cui il soggetto, pur avendo intrapreso la condotta prima che ad essa sia riconosciuta rilevanza penale la protragga dopo l’entrata in vigore della norma[4]. Orbene, la prevedibilità cheinnerva l’istituto dell’irretroattività della legge penale non riguarda esclusivamente la rilevanza penale di una condotta, bensì anche il quantum del relativo trattamento sanzionatorio, cosicché parrebbe ipotizzabile che per le contravvenzioni in parola, il calcolo della pena basato sul numero di giorni di impiego del lavoratore dovrebbe riguardare il solo periodo successivo al 2 marzo 2024.

Si tratta, ancora, di reati plurisoggettivi a concorso necessario tra intermediario ed utilizzatore, tanto che l’art. 18 D.lgs. n. 276/2003 prevede che anche nei confronti di quest’ultimo debba applicarsi la pena dell’arresto fino a un mese o dell’ammenda di euro 60 per ogni lavoratore occupato e per ogni giornata di occupazione.

Con riferimento alle condotte che ai sensi dell’art. 18 D.lgs. n. 276/2003 costituiscono violazione delle norme in materia di somministrazione di manodopera, è prevista una serie articolata di sanzioni che possono essere così schematizzate:

• arresto fino a un mese o ammenda di euro 60 per ogni lavoratore occupato e per ogni giornata di lavoro, nel caso di esercizio non autorizzato dell’attività di somministrazione del lavoro, disciplinata dal Capo IV del D.lgs. n. 81/2015;
• arresto fino a sei mesi e ammenda da euro 1500 a euro 7500, per l’esercizio non autorizzato dell’attività di intermediazione, disciplinata dal D.M. del 5 maggio 2004;
• arresto fino a tre mesi o ammenda da euro 900 ad euro 4.500, per l’esercizio non autorizzato delle attività di ricerca e selezione del personale e di quella delle agenzie di supporto alla ricollocazione professionale.

Si prevedono poi una serie di circostanze volte a mitigare e adattare alle circostanze del caso specifico iltrattamento sanzionatorio: aggravio nei casi in cui vi sia sfruttamento di minori e riduzione in assenza della finalità di lucro.

Simili sanzioni penali, punendo il datore di lavoro e l’utilizzatore solamente in ragione del confezionamentodi rapporti di lavoro non genuini, sono previste nell’ottica di porre un argine al successivo sfruttamento dei lavoratori alle condizioni di cui all’art. 603 bis c.p. Inoltre, le violazioni della disciplina in parola, qualora la stessa non raggiungesse il primario scopo dissuasivo, potrebbero rivelarsi indici importanti dell’esistenza delle condizioni di cui al predetto art. 603 bis c.p.

L’appalto e il distacco illeciti sono invece puniti con la pena dell’arresto fino a un mese o dell’ammenda di euro 60 per ogni lavoratore occupato e per ogni giornata di occupazione. Per di più, con specifico riferimento all’appalto, il Legislatore, all’art. 29 co. I – bis D.Lgs. n. 276/2003 ha specificato che nei confronti dei lavoratori impiegati negli appalti e nei subappalti deve essere applicato il trattamento economico e normativo previsto dal contratto collettivo nazionale. La L. n. 56/2024 di conversione ha aggiunto l’inciso “normativo”, cosicché ai suddetti lavoratori debbano essere estese tutte le tutele previste dai contratti collettivi, ivi comprese quelle in materia di salute e sicurezza, nonché ogni diritto che simili contratti riconoscano ai lavoratori a cui sono applicabili. L’inciso appare diretto ad elidere le conseguenze negative della prassi della concatenazione sempre più profonda di appalti e subappalti.

Un’ulteriore circostanza aggravante di carattere soggettivo è, poi, stata introdotta ex novo dal D.l. n. 19/2024 con riferimento a tutti i reati contemplati nell’art. 18 D.lgs. n. 276/2003. Il co. V-quater adesso prevede un aumento del venti per cento delle sanzioni nel caso in cui il datore di lavoro, nei tre anni precedenti alla commissione della contravvenzione, sia stato destinatario di sanzioni penali per i medesimi illeciti.

4. Limite massimo alla sanzione pecuniaria e dubbi sulla portata dissuasiva.

Di particolare rilievo, poi, risulta la nuova disciplina dei limiti minimi e massimi della sanzione pecuniaria. Un simile intervento è il frutto del coordinamento con la previgente disciplina dell’illecito amministrativo. Il che ha altresì significato, per quelle fattispecie che anche a seguito della depenalizzazione hanno mantenuto rilevanza penale, un forte ridimensionamento sanzionatorio. Con riferimento all’ipotesi di intermediazionefraudolenta, infatti, prima del decreto legge in commento non esistevano limiti edittali per la sanzione pecuniaria. Al momento, invece, l’art. 18 co. V- quinquies stabilisce che la pena pecuniaria proporzionale – vale a dire quella non predeterminata, ma collegata a elementi della fattispecie concreta quali i giorni di impiego e il numero di lavoratori – non possa essere inferiore a 5.000,00 € e maggiore di 50.000,00 €.

Di primo acchito, una simile previsione, oltre ad introdurre un’eccezione alla regola generale di cui all’art.27 c.p., in base alla quale le sanzioni pecuniarie proporzionali non hanno limiti edittali, potrebbe avere l’effetto di scemare l’efficacia dissuasiva che la riforma mira ad ottenere. Tanto più se si considera quanto previsto dall’art. 15 D.lgs. 23 aprile 2004, n. 124 che estende a tutti gli illeciti penali in materia di lavoro la disciplina contenuta negli artt. 19 e ss. del D.lgs. 19 dicembre 1994, n. 758, relativa alle prescrizioni in caso di contravvenzioni in materia di igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro punite alternativamente con la penadell’arresto o dell’ammenda: nel momento in cui la   violazione di taluna di queste disposizioni venga riscontrata, è possibile che l’Autorità accertatrice impartisca una prescrizione per l’eliminazione della situazione di illiceità e, qualora questa venga correttamente adempiuta, l’indagato sia ammesso a pagare unasomma corrispondente a un quarto dell’ammenda massima. Il pagamento eseguito nei termini indicati comporta l’estinzione del reato.

Ne deriva che colui che violi le disposizioni sull’esternalizzazione di manodopera potrebbe ottenere l’archiviazione del procedimento penale con il pagamento della somma di 12.500 €. Il tutto lasciando impregiudicata anche la possibile definizione secondo la disciplina di cui all’art. 162 bis c.p.

Tuttavia, si può osservare come il Legislatore abbia agito con l’idea di bilanciare la duplice anima di cui èintrisa la sanzione penale, quella dissuasiva, e quella che invece anela alla resipiscenza e alla stimolazione dicomportamenti rispettosi del precetto, anche successivi. E in effetti, seppur l’estinzione del reato possa essere raggiunta con il pagamento di una somma di denaro piuttosto contenuta, essa presuppone l’adempimento di prescrizioni che riguardano proprio la regolarizzazione della posizione dei lavoratoriirregolari e la predisposizione di tutte le tutele precedentemente sviate. Ecco che attraverso questo percorso sarà possibile ottenere un duplice esito positivo: la prosecuzione dell’attività d’impresa e la realizzazione di un assetto organizzativo, quantomeno dal punto di vista dell’esternalizzazione della manodopera, conforme.

Tale obiettivo sembra essere proprio quello auspicato dal Governo all’interno del P.N.R.R., ove è prevista “[…] l’introduzione di misure dirette e indirette per trasformare il lavoro sommerso in lavoro regolare in maniera che i benefici dall’operare nell’economia regolare superino i costi del continuare ad operare nel sommerso […]”[5].

5. Conclusioni.

In conclusione, si deve ricordare che l’intervento normativo oggetto del presente contributo si inserisce in un più ampio riassetto della disciplina lavoristica, alla luce del quale dovrà esserne valutata l’effettività e i risultati in termini di contingentamento del fenomeno del lavoro sommerso. Tra di essi si ricorda il nuovo strumento della patente a punti per le imprese, la quale, in estrema sintesi, ha la funzione di disincentivare la violazione delle normative di settore al fine di non incorrere in decurtazioni che potrebbero giungere, financo, all’interdizione dell’attività espletata; nonché l’ulteriore misura – essenziale in termini di effettività della nuovadisciplina – dell’immissione negli organici degli enti preposti alla vigilanza di un considerevole numero di nuovidipendenti.

 

[1] Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, pp. 202 e ss.;

[2] Comunicato INAIL del 28 giugno 2024, secondo cui “Le denunce di infortunio sul lavoro con esito mortale presentate all’Istitutonei primi cinque mesi 2024 sono state 369, 11 in più rispetto alle 358 registrate nel pari periodo del 2023 e cinque in più rispetto al 2022, 22 in meno sul 2019, 63 in meno sul 2020 e 65 in meno sul 2021”;

[3] AA.VV., “Agromafie e caporalato, VI rapporto”, a cura dell’Osservatorio Placido Rizzotto, Futura Editrice;

[4] “La successione delle leggi penali nel tempo”, Report della Corte di Cassazione del 14 novembre 2022;

[5] “Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza”, pp. 202 e ss.