venerdì, Marzo 29, 2024
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Cassazione Sezioni Unite: configurabilità dell’eccesso di potere giurisdizionale del G.A. in sede di ottemperanza

“Sussiste la giurisdizione di merito, tipica del giudizio di ottemperanza (con gli annessi poteri di sostituzione del giudice alla pubblica amministrazione) allorquando ad essere censurato sia un provvedimento amministrativo che presenti cumulativamente le seguenti caratteristiche: (a) sia successivo a una pronuncia giudiziale di annullamento; (b) presenti un contenuto non satisfattivo per il ricorrente vittorioso nel giudizio di cognizione; (c) risulti fondato su ragioni estranee alla dimensione oggettiva del giudicato cognitorio.”

È questa la questione di diritto che le Sezioni Unite Civili della Cassazione hanno risolto con la sentenza n.5058/2017.

Con ricorso proposto innanzi al TAR Lazio un gruppo di docenti universitari, curatori di una rivista giuridica, impugnavano una serie di atti del MIUR e dell’ANVUR (Agenzia Nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca), lamentando l’erroneo inserimento della suddetta rivista nella “Classe B” delle riviste scientifiche giuridiche, anziché nella “Classe A”, ai fini dell’abilitazione scientifica nazionale prevista dalla l. n.240/2010 e della formazione delle Commissioni nazionali di cui al D.M. 76/2012.

L’ANVUR, in esecuzione dell’ordinanza cautelare del TAR Lazio n.934/2013, ha rivalutato la rivista, confermandone nuovamente l’inclusione nella “Classe B” (contestata dai ricorrenti con motivi aggiunti).

Il punto focale della questione si riferiva “alla identificazione ed applicazione dell’indice (rating) di scientificità di una rivista giuridica, agli effetti della valutazione e inclusione (o meglio: non inclusione) nella classe A di cui al citato D.M. 7 giugno 2012, n. 76, allegato B, con cui l’amministrazione resistente classifica le riviste recanti le pubblicazioni degli studiosi italiani in tre classi di merito: A, B, C.

Il TAR Lazio, con la sentenza n .324/2014, ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di interesse dei ricorrenti  “in relazione alla domanda di annullamento degli atti inerenti la procedura di abilitazione scientifica nazionale”, ed improcedibile “quella di annullamento e di nullità degli originali provvedimenti di classificazione”, essendo intervenuta medio tempore una nuova classificazione adottata in esecuzione dell’ordinanza; infine ha respinto nel merito i motivi di ricorso proposti avverso la nuova classificazione effettuata a seguito dell’ordinanza cautelare.

Proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, quest’ultimo con sentenza n. 1584/2015, ha accolto il ricorso dei soccombenti. In particolare, la classificazione della rivista nella “Classe B” risulta illegittima sotto il profilo del difetto di istruttoria e, ancorché la procedura adottata sia figlia di regole tecnico-discrezionali, “appare evidente la mancanza di canoni tecnici tali da consentire la verifica dell’uniformità del metro di giudizio verso tutte le riviste”: pertanto, a causa della mancata determinazione di criteri ex ante come fondamento delle determinazioni della P.A., “l’ANVUR non avrebbe potuto legittimamente fondare le proprie determinazioni”.

Successivamente, il Consiglio Direttivo dell’ANVUR con delibera n. 71/2015, confermava il carattere scientifico della rivista, ribadendone tuttavia la collocazione nella “Class B”: in conseguenza di ciò i ricorrenti hanno adito nuovamente il Consiglio di Stato, affinché accertasse e dichiarasse l’inottemperanza della P.A. nell’attuare la sentenza n.1584/2015.

In sede di ottemperanza, il Collegio ha ritenuto che la delibera n. 71/2015 “risulti effettivamente viziata per contrasto con il contenuto precettivo, e dunque conformativo, della sentenza n. 1584/2015”, a causa della mancata applicazione, da parte dell’ANVUR, del principale criterio enucleabile dal dictum della stessa, ossia quello relativo alla predeterminazione dei parametri valutativi, sicché la P.A. avrebbe effettuato “una selezione parziale e distorsiva dei riferimenti desumibili dalla s.1584/2015”.

In conseguenza di ciò, il G.A. ha altresì escluso un’ulteriore pronuncia dell’amministrazione in ordine alla classificazione della rivista, poiché, “l’ennesima edizione in capo al MIUR ed all’’ANVUR di un’intatta potestà valutativa, si sarebbe posta in contrasto con i principi di garanzia ed efficienza amministrativa e di effettiva portata obbligante del giudicato”.

Pertanto, il CDS ha ordinato all’ANVUR di provvedere entro 30 giorni all’iscrizione della rivista nella “Classe A” e, nel caso di permanente inottemperanza all’iscrizione, a tal fine avrebbe provveduto, su richiesta dei ricorrenti, un commissario ad acta individuato nel Prefetto di Roma.

Dinanzi la Corte di Cassazione, le amministrazioni hanno poi denunciato la violazione degli artt. 360 n.1 e 362 c.p.c. per eccesso di potere giurisdizionale e la violazione, nonché falsa applicazione, degli artt. 7 e 134 c.p.a.: secondo le P.A. la tesi dell’esaurimento del potere discrezionale non sarebbe condivisibile, in quanto, la delibera n.71/2015 non poteva essere considerata in contrasto con il giudicato solo in virtù del suo contenuto non favorevole ai ricorrenti. La sentenza di appello, quindi, non avrebbe attribuito a tali soggetti l’inserimento della rivista nella “Classe A”, ma avrebbe solo riscontrato “l’omessa predeterminazione, da parte dell’ANVUR, dei parametri valutativi, sicchè la discrezionalità dell’ANVUR, nel compiere la riclassificazione, non sarebbe stata in alcun modo intaccata dal giudicato.”

In definitiva il giudicato d’appello avrebbe imposto all’ANVUR di provvedere ex novo secondo nuovi parametri, non imprimendo “affatto un assetto definitivo alla fattispecie dedotta in giudizio”.

La Suprema Corte in primis ha ricordato come, affinché sia consentito il sindacato sui limiti della giurisdizione del G.A. (nel caso di specie trattasi di una giurisdizione anche di merito) questo debba afferire ai limiti esterni della stessa, ossia consistere “nel fatto stesso che un tal potere, con la particolare estensione che lo caratterizza, a detto giudice non spettava”, così ponendo in discussione la possibilità stessa di far ricorso all’ottemperanza.

La delibera n.71/2015 è stata ritenuta ricorribile in quanto la sua legittimità “trova fondamento e parametro di valutazione proprio nella mancata coerenza con la decisione giurisdizionale”, e non per il suo porsi come non satisfattiva delle pretese dei ricorrenti vittoriosi.

Nella fattispecie in esame, la determinazione di criteri ex ante, costituiva per la P.A. “un vero e proprio un vero e proprio obbligo di legge, originato dalla doverosità del dare esecuzione al giudicato di annullamento”: coincidendo il giudice dell’ottemperanza, con il giudice naturale “della conformazione dell’attività amministrativa successiva al giudicato e delle obbligazioni che da quel giudicato discendono o che in esso trovano il proprio presupposto”, cui l’art.7 del c.p.a. esplicitamente attribuisce una giurisdizione anche di merito (potendo sia determinare il contenuto del provvedimento ed alla sua emanazione, sia nominando un commissario ad acta), l’ Alta Corte ha escluso che ciò configuri un eccesso di potere giurisdizionale del CDS “per il fatto in sé che il giudice dell’ottemperanza, rilevata la violazione o l’elusione del giudicato amministrativo, abbia ordinato all’ANVUR di provvedere ad iscrivere la rivista in questione nella classe A, nominando un commissario ad acta in caso di persistente inottemperanza”.

Infine, nel rigettare il ricorso, la Cassazione ha sottolineato come “l’obbligo di dare esecuzione ai provvedimenti del giudice vale specialmente per la pubblica amministrazione, in un’ottica di leale e imparziale esercizio del munus publicum; in particolare è preclusa all’amministrazione una riedizione del potere sulla medesima fattispecie, laddove essa abbia già adottato reiterati provvedimenti negativi sempre dichiarati illegittimi in sede giurisdizionale e successivamente abbia riprovveduto in violazione ed esecuzione del primo giudicato, senza peritarsi di introdurre nella fattispecie nuovi elementi di diniego rispettosi del primo giudicato di annullamento”, avallando così la tesi dell’esauribilità progressiva del potere.

 

Federica Gatta

Giovane professionista specializzata in diritto amministrativo formatasi presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Napoli “Federico II”. Conseguito il titolo di Dottoressa Magistrale in Giurisprudenza a 23 anni il 18/10/2018 con un lavoro di tesi svolto con la guida del Professor Fiorenzo Liguori, sviluppando un elaborato sul Decreto Minniti (D.l. n. 14/2017) intitolato "Il potere di ordinanza delle autorità locali e la sicurezza urbana" , ha iniziato a collaborare con il Dipartimento di Diritto Amministrativo della rivista giuridica “Ius in Itinere” di cui, ad oggi, è anche Vicedirettrice. Dopo una proficua pratica forense presso lo Studio Legale Parisi Specializzato in Diritto Amministrativo e lo Studio Legale Lavorgna affiancata, parallelamente, al tirocinio presso il Consiglio di Stato dapprima presso la Sez. I con il Consigliere Luciana Lamorgese e poi presso la Sez. IV con il Consigliere Silvia Martino, all'età di 26 anni ha conseguito l'abilitazione all'esercizio della professione forense, esercitando poi la professione da appartenente al COA Napoli. Da ultimo ha conseguito il Master Interuniversitario di secondo livello in Diritto Amministrativo – MIDA presso l’Università Luiss Carlo Guidi di Roma, conclusosi a Marzo 2023 con un elaborato intitolato “La revisione dei prezzi nei contratti pubblici: l’oscillazione tra norma imperativa ed istituto discrezionale”. Membro della GFE ha preso parte alla pubblicazione del volume “Europa: che fare? L’Unione Europea tra crisi, populismi e prospettive di rilancio federale”, Guida Editore; inoltre ha altresì collaborato con il Comitato di inchiesta “Le voci di dentro” del Comune di Napoli su Napoli Est. Da ultimo ha coordinato l'agenda della campagna elettorale per le elezioni suppletive al Senato per Napoli di febbraio 2020 con "Napoli con Ruotolo", per il candidato Sandro Ruotolo. federica.gatta@iusinitinere.it - gattafederica@libero.it

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