Collaborazioni esterne nella pubblica amministrazione e misure anticorruttive previste dal legislatore
A causa delle sempre diverse esigenze che le pubbliche amministrazioni si trovano a fronteggiare è diventato sempre più frequente il ricorso a forme lavorative flessibili e ad incarichi esterni, volti a ovviare ad esigenze temporanee e straordinarie. Si tratta di mansioni che non possono essere espletate dal personale interno, dunque del conferimento di incarichi di collaborazioni esterne. La materia di cui si scrive è stata oggetto di diversi interventi normativi caratterizzati da intenti anticorruttivi e di trasparenza attraverso la previsione di procedure comparative per il conferimento degli incarichi.
La disciplina delle collaborazioni esterne della pubblica amministrazione è rinvenibile nell’articolo 7 comma 6 del d.lgs. del 30 marzo 2001 n. 165 (recante il titolo “norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”) come modificato ed integrato, da ultimo, dal decreto legislativo n. 75 del 25 maggio 2017 . La disciplina è altresì trattata nell’articolo 110 comma 6 del d.lgs. del 18 agosto 2000 n. 267[1] (Testo unico degli enti locali). Dunque, mentre la prima delle norme citate prevede la possibilità per le pp.aa. di conferire incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo (il d.lgs. 75/2017 ha soppresso le parole “di natura occasionale o coordinata e continuativa” inizialmente previste) ad esperti di particolare e comprovata specializzazione, anche universitaria, per esigenze cui non possono far fronte con personale di servizio. Il requisito della comprovata specializzazione si prescinde in caso di stipulazione di contratti di collaborazione per attività di professionisti a cui si richiede l’iscrizione in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo dell’arte. La seconda di queste norme, invece, ha riguardo specifico agli enti locali.
In tale contesto si segnala che sono intervenute diverse note circolari del Dipartimento della Funzione Pubblica che hanno fissato i presupposti e i limiti delle collaborazioni esterne e delle disposizioni sul contenimento delle spese. Tra queste vi è la Circolare n. 2 del 2008 introdotta, a seguito della legge finanziaria dello stesso anno, per definire il regime delle collaborazioni esterne nelle pubbliche amministrazioni consolidando la tendenza a limitare il ricorso a tali tipologie contrattuali ad ipotesi eccezionali. Con la sopra menzionata Circolare, infatti, si vuole escludere che siano stipulati rapporti di lavoro autonomo per rispondere a fabbisogni permanenti e per lo svolgimento di attività non altamente qualificate.
Le misure anticorruzione introdotte dall’articolo sulle collaborazioni occasionali all’interno della pubblica amministrazione della legge 165/2001 possono essere riscontrate nella previsione della responsabilità amministrativa in capo al dirigente che tali contratti ha stipulato e nella previsione dell’articolo 6 bis che prescrive che le amministrazioni disciplinano e rendono pubbliche le procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione. Inoltre, al comma 6, sono previsti una serie di presupposti di legittimità per l’attivazione delle collaborazioni esterne: “a) l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione conferente; b) l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; non è ammesso il rinnovo; l’eventuale proroga dell’incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell’incarico; d) devono essere preventivamente determinati durata, oggetto e compenso della collaborazione”, questa ultima precisazione è stata modificata dal decreto legislativo del 25 maggio.
Tra le pronunce relative al conferimento degli incarichi si segnala quella della Corte dei conti, sezione controllo per il Piemonte, con la delibera 8 giugno 2015 n. 98/2015 che prendeva in esame l’affidamento in via diretta dell’affidamento di un incarico di consulenza per un importo di 5000 euro; tra i rilievi vi era quello per cui l’incarico, ancorché di esiguo importo, era stato conferito senza la previa procedura comparativa prescritta dall’articolo 7, comma 6 bis del d.lgs. 165/2001. Nonostante l’ente, nel fornire i chiarimenti richiesti, segnali di aver optato, in ordine all’esercizio della sua potestà discrezionale per una disciplina regolamentare che, privilegiando ragioni di snellezza decisionale ed efficienza amministrativa, consente agli uffici di conferire incarichi di importo inferiore a 5000 euro mediante affidamento diretto e dunque in alternativa ad una procedura di comparazione tra più soggetti come previsto dal regolamento dell’ente di affidamento degli incarichi di consulenza approvato dalla Giunta con provvedimento n. 259 del 11.7.2008; la Sezione considera inadeguata la giustificazione fornita dall’ente e richiama il principio giurisprudenziale della Corte dei conti, Sezione di controllo Lombardia, delibera n. 244/08/PAR secondo cui l’illegittimità dovuta al mancato rispetto dei requisiti di legge comporta, ove possibile sia l’obbligo di rimuovere l’atto con un provvedimento di secondo grado, sia la responsabilità del soggetto che lo ha posto in essere. Che prevede l’illegittimità del conferimento di incarichi esterni senza una procedura comparativa ancorché al di sotto di una determinata soglia monetaria, per cui il regolamento che preveda tale opzione deve essere disapplicato, fermo restando il dovere per l’ente di rimuovere la clausola contra legem.
In breve, si noti come in ordine agli incarichi esterni i principi a cui l’amministrazione deve sottostare sono ben delineati, dunque la irregolarità delle condotte dà luogo a violazione dei doveri di servizio.
[1] “Per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità.”
Rossella Santonicola, nasce a Napoli nel 1994, é studentessa di giurisprudenza dell’ateneo federiciano attualmente iscritta al suo ultimo anno.
Conseguita la maturità classica, ad indirizzo linguistico a Nocera inferiore (provincia di Salerno), città dove vive fin dalla nascita, segue poi la sua passione per lo studio del diritto.
L’ammirazione per il diritto e per le lingue e culture europee la portano a studiare per un semestre diritto e Amministrazione delle Imprese all’Università cattolica di Pamplona (Spagna), grazie alla vincita di una borsa del progetto europeo ‘Erasmus’. Questa esperienza le apre nuovi orizzonti fino a farle sviluppare propensione per le materie che riguardano la Pubblica Amministrazione e la comparazione tra ordinamenti giuridici, che la conduce ad uno studio critico e ragionato del diritto.
A conclusione del suo percorso universitario è attualmente impegnata a scrivere la tesi in diritto amministrativo comparato dal titolo “La prevenzione e il contrasto della corruzione. Prospettive di diritto comparato tra Italia e Francia”.
Da sempre amante della lettura, nel tempo libero si dedica a classici e romanzi. Ama viaggiare, scoprire posti nuovi, conoscere nuove culture e relazionarsi con persone sempre diverse.
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