Corruzione: digitalizzazione e open data

Corruzione: digitalizzazione e open data

a cura di Chiara Limiti

1. Il concetto di corruzione

Nel mondo delle pubbliche amministrazioni, sia nazionale che internazionale, è sempre più forte il convincimento che vi sia una stretta relazione tra lo sviluppo e la diffusione delle nuove tecnologie e il contenimento dei fenomeni di corruzione[1]. In questa ottica, gli open data rappresentano sicuramente uno dei principali strumenti anti-corruzione; ma prima di parlare degli strumenti è opportuno riflette sul fenomeno della corruzione e su come questo si manifesti.

Che cosa intendiamo per corruzione è, purtroppo, tristemente noto ai più; tuttavia, è necessaria alla trattazione una definizione di corruzione in un’ottica giuridica. Garzón Valdés ne ha fornito la seguente definizione: “La corruzione consiste nella violazione di un obbligo da parte di un decisore con l’obbiettivo di ottenere un beneficio personale extraposizionale per chi corrompe […] in cambio del conseguimento di benefici per il corruttore”[2]. Nell’ambito del settore pubblico, la corruzione è “l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenerne vantaggi privati e illeciti”[3]. Pertanto, affinché si verifichi l’evento corruttivo vi è bisogno della compresenza dei seguenti elementi:

• il potere discrezionale di definire le regole e/o il potere di applicarle;
• il vantaggio economico che deriva dall’accordo corruttivo;
• l’entità della sanzione e nella probabilità di incorrervi[4].

Il potere discrezionale della pubblica amministrazione si sostanzia quando la normativa non consiste in una mera applicazione di una prescrizione, ma laddove viene lasciato un margine di discrezionalità, di scelta sull’opportunità e la modalità con le quali perseguire un pubblico interesse con riguardo all’an, al quid, al quando, al quomodo[5]. Nel potere discrezionale vi è anche una componente di necessaria ponderazione fra interessi pubblici, collettivi, diffusi e privati che deve essere effettuata nell’ottica di perseguire l’interesse pubblico concreto[6] e attraverso l’applicazione di un principio di ragionevolezza[7]. Qualora, però, gli interessi privati prevalgano ingiustificatamente sugli altri, la pubblica amministrazione viene meno al suo contratto di agenzia col cittadino. L’abuso si determina, quindi, quando il potere non è esercitato nei termini previsti dalla delega.

Il vantaggio che deriva dall’accordo corruttivo (pay-off) può essere di natura economica ma anche di diversa natura: si pensi, ad esempio, ad un ritorno di immagine o in generale ad uno scambio di favori. Inoltre, il vantaggio non deve neanche necessariamente essere proprio del soggetto che di fatto abusa del potere, ma può riguardare soggetti terzi ai quali egli è legato in qualche modo (famiglia, amicizie, gruppi di interesse, ecc.). Il terzo elemento costitutivo della situazione corruttiva è dato dalla combinazione tra il disincentivo alla corruzione debole e il rischio di incorrere in una sanzione basso. Questo terzo elemento sembra essere particolarmente accentuato in Italia, dove l’individuazione di eventi di corruzione avviene con percentuali molto basse[8] rispetto alla commissione degli stessi. La corruzione, intesa in tal senso, ricomprende ogni forma di abuso di potere come ben mette in evidenza la definizione data dall’ANAC nel dispositivo della Legge 6 novembre 2012, n. 190 (Piano Anticorruzione): “Esso è comprensivo delle varie situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati. Le situazioni rilevanti sono più ampie della fattispecie penalistica, che è disciplinata negli artt. 318, 319 e 319 ter, c.p., e sono tali da comprendere non solo l’intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione disciplinati nel Titolo II, Capo I, del codice penale, ma anche le situazioni in cui – a prescindere dalla rilevanza penale – venga in evidenza un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite ovvero l’inquinamento dell’azione amministrativa ab externo, sia che tale azione abbia successo sia nel caso in cui rimanga a livello di tentativo”. Nella determinazione n. 12 dell’ANAC (del 28 ottobre 2015), relativa all’aggiornamento 2015 al Piano Nazionale Anticorruzione “si conferma la definizione del fenomeno contenuta nel PNA, non solo più ampia dello specifico reato di corruzione e del complesso dei reati contro la pubblica amministrazione, ma coincidente con la “maladministration”, intesa come assunzione di decisioni (di assetto di interessi a conclusione di procedimenti, di determinazioni di fasi interne a singoli procedimenti, di gestione di risorse pubbliche) devianti dalla cura dell’interesse generale a causa del condizionamento improprio da parte di interessi particolari. Occorre, cioè, avere riguardo ad atti e comportamenti che, anche se non consistenti in specifici reati, contrastano con la necessaria cura dell’interesse pubblico e pregiudicano l’affidamento dei cittadini nell’imparzialità delle amministrazioni e dei soggetti che svolgono attività di pubblico interesse”. Tale interpretazione è corroborata anche dalla Circolare n. 1 del 25/1/2013 del Dipartimento della Funzione Pubblica: “Il concetto di corruzione deve essere inteso in senso lato, come comprensivo delle varie situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati. Le situazioni rilevanti sono quindi evidentemente più ampie della fattispecie penalistica, che, come noto, è disciplinata negli artt. 318, 319 e 319 ter, c.p., e sono tali da comprendere non solo l’intera gamma dei delitti contro la pubblica amministrazione disciplinati nel Titolo II, Capo I, del codice penale, ma anche le situazioni in cui – a prescindere dalla rilevanza penale – venga in evidenza un malfunzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite”[9].

2.    Il ruolo della digitalizzazione nella prevenzione della corruzione

Luca Attias nel 2015, quando ancora era Direttore generale sistemi informativi della Corte dei Conti, divenuto poi Commissario straordinario per l’attuazione dell’agenda digitale e quindi Capo Dipartimento per la trasformazione digitale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, affermò che “abbiamo calcolato il fattore di correlazione lineare tra la classifica sulla corruzione redatta da Trasparency International[10] e la graduatoria dei Paesi membri dell’UE con il maggior grado di sviluppo digitale. Gli statistici gridano al miracolo quando trovano dei fattori che si avvicinano al 70%: ebbene, nel nostro caso l’indice di correlazione ha superato il 80%, un risultato impressionante”. La forte correlazione fra digitalizzazione e corruzione dimostra che al crescere dell’una, l’altra diminuisce: quindi, più digitalizzazione dei dati e servizi si tradurrebbe in maggiore trasparenza e quindi minor possibilità di corruzione. Infatti, come detto sopra, uno degli elementi costitutivi della situazione corruttiva è dato dalla combinazione tra il disincentivo alla corruzione debole facilità di compiere l’evento corruttivo, per mancanza di trasparenza, e il rischio di incorrere in una sanzione basso. Le ragioni che consentivano, ai tempi della dichiarazione di Attias, questo stato di fatto erano da rinvenire in una sorta di bulimia regolatoria, da una parte, e dall’altra nella enorme presenza di centri dati pubblici (oltre 10mila, quasi 100 volte quelli statunitensi). Un tale livello di frammentazione impedisce, infatti qualsiasi tipo di coordinamento: “ogni singola amministrazione, ogni regione, ogni comune si digitalizza in autonomia, indipendentemente dal resto del mondo e sviluppa applicativi spesso incapaci di comunicare con tutti gli altri creando una mole di dati in buona parte inutilizzabili. Paradossalmente, sarebbe meglio non aver proprio nulla e poter partire da zero, come alcuni Paesi di nuovo sviluppo che copiano i sistemi più efficienti sul mercato senza il peso di normative che potranno essere costruite ex novo”[11].

A tale proposito, nel 2019 l’OCSE ha pubblicato un report dal titolo “Analytics for Integrity – Data-driven approaches for enhancing corruption and fraud risk assessments”[12] in cui sottolinea come l’avvento dell’era digitale, ed in generale l’opera di digitalizzazione nell’ambito delle pubbliche amministrazioni, produca nuovi strumenti e nuove opportunità per combattere la corruzione. In particolare, nell’ambito del report si analizza come la gestione efficace della corruzione e dei rischi di frode si basi sulle capacità della pubblica amministrazione di rinvenire significato dai dati a sua disposizione attraverso l’analisi, gli strumenti e le tecniche.

2.1 L’analisi dei dati e la lotta alla corruzione

Il data mining è utilizzato in Cile per monitorare il sistema di e-procurement al fine di prevenire collusioni e favoritismi. Mentre in Corea del Sud è in uso il Bid-Rigging Indicator Analysis System (BRIAS) che consente di analizzare enormi quantità di dati di enti pubblici al fine si scovare eventi corruttivi[13]. Le iniziative sopra riportate sono solo un esempio di come i Governi stiano adottando delle strategie digitali anticorruzione che sfruttano gli open data, i big data e l’analisi dei dati. L’analisi dei dati, ha applicazioni più ampie rispetto alla frode, alla corruzione e alla gestione del rischio. Tuttavia, sebbene l’analisi dei dati abbia diverse applicazioni, l’uso di questo metodo analisi per la prevenzione della corruzione e la valutazione del rischio di frode è sicuramente il più proficuo al fine di aiutare a facilitare le decisioni sulla strategia, l’allocazione delle risorse e le attività di controllo. L’uso efficace dell’analisi dei dati nel contesto delle valutazioni del rischio ha un obiettivo principale: affinare e migliorare la comprensione dei rischi al fine di informare le azioni di mitigazione. Inoltre, gli approcci quantitativi possono integrare, e non necessariamente sostituire, metodologie qualitative per le valutazioni del rischio che si basano maggiormente sulle percezioni dei dipendenti.

L’utilizzo dell’analisi dei dati, o più in generale della digitalizzazione, permettono di attuare e rispettare il principio di trasparenza e di pubblicazione[14], nell’ambito delle procedure amministrative, ai fini di prevenzione della corruzione.

2.2 L’utilizzo degli open data nella lotta alla corruzione

I dati degli enti pubblici costituiscono uno dei principali patrimoni informativi non solo della Pubblica Amministrazione, ma dell’intero Paese. L’obiettivo delle novelle normative che si sono susseguite in questi ultimi anni è quello di aprire e ampliare il patrimonio informativo della pubblica amministrazione[15], incentivare lo scambio di dati tra pubblico e privato, fornire ai decisori politici, alle imprese e ai cittadini strumenti basati sui dati per promuovere la trasparenza e interpretare i fenomeni. A tale scopo, gli ultimi interventi registrati sono stati la Strategia Europea sui Dati[16], la Direttiva (UE) 2019/1024 del 20 giugno 2019[17] relativa all’apertura dei dati e al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico, e il Piano triennale 2020-2022[18] che mettono in evidenza come i dati pubblici siano un bene comune: il patrimonio informativo della pubblica amministrazione è un bene fondamentale per lo sviluppo del Paese e deve essere valorizzato e reso disponibile ai cittadini e alle imprese, in forma aperta, interoperabile e facilmente riutilizzabile. Gli elementi che caratterizzano il sistema degli Open Government Data sono l’accesso e la disponibilità senza restrizioni o discriminazioni di natura soggettiva o oggettiva, ad un ragionevole costo di riproduzione e in formato leggibile e modificabile, l’interoperabilità per poter combinare diverse basi di dati e il riutilizzo (e ridistribuzione) senza divieti o restrizioni (c.d. partecipazione universale)[19]. La pubblica amministrazione, pertanto, mette a disposizione, tramite il proprio sito web[20], dati conoscibili (in quanto pubblici) e utilizzabili (perché in formato aperto), da chiunque.

Il concetto di trasparenza viene introdotto in Italia in particolar modo con la legge 241/1990 al fine di disciplinare il rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione e come strumento per garantire “il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione” degli Uffici, in piena adesione all’art. 97 della Costituzione[21]. Lo stesso concetto di trasparenza, oggi, è ribadito nell’articolo 1 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, così come novellato dal decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97, “la trasparenza è intesa come accessibilità totale dei dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, allo scopo di tutelare i diritti dei cittadini, promuovere la partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche”. Con specifico riferimento ai dati, il Codice dell’Amministrazione Digitale prevede il principio di “disponibilità dei dati pubblici”, enunciato all’art. 2, comma 1, e declinato dall’art. 50, comma 1, che consiste nella possibilità, per soggetti pubblici e privati e riprende il concetto di formato aperto (un formato di dati reso pubblico, documentato esaustivamente e neutro rispetto agli strumenti tecnologici necessari per la fruizione dei dati stessi) e quelli di dato di tipo aperto. Gli open data[22], dunque, seguendo anche il principio di Open by default[23], devono essere aperti dalle pubbliche amministrazioni in formati tali da assicurare a tutti la fruizione, l’utilizzo e il riutilizzo e devono consentire, in un’ottica di trasparenza, la partecipazione dei cittadini. Tale partecipazione può essere motivata da un interesse personale al fine di creare valore, ovvero può essere determinata dalla volontà di verifica dell’azione della pubblica amministrazione. In un’ottica di partecipazione volta alla verifica dell’azione amministrativa, gli open data rappresentano un fondamentale strumento di lotta alla corruzione. I dati aperti, infatti, agevolano la prevenzione e il contrasto della corruzione, responsabilizzando gli Stati e producendo trasparenza sulle attività dei governi, sulle decisioni e sulle spese sostenute. Questa disponibilità di dati consente ai cittadini di monitorare il flusso e l’uso del denaro pubblico all’interno dei Paesi di appartenenza, permettendo il confronto dei dati con quello di altri Paesi e il monitoraggio del flusso di fondi pubblici a livello transfrontaliero. Dall’altra parte, in un’ottica di sviluppo economico, gli open data sono in grado di fornire alle aziende informazioni in tempo reale sul contesto economico di un determinato Paese, mercato o settore, consentendo alle stesse consapevoli e ponderate decisioni di investimento e contribuiscono alla costruzione di sistemi organizzativi e contesti lavorativi più aperti, trasparenti e meno corrotti, riducendo il rischio di conflitti di interesse e favoritismi.

La grande quantità di dati amministrativi e di dataset da parte della pubblica amministrazione finalizzati a descrivere e tracciare processi e attività ritenuti a rischio di corruzione, ha richiesto sempre maggiormente un approccio di big data basato sulla elaborazione, combinazione, ed analisi di grandi quantità di dati provenienti da fonti eterogenee. L’applicazione di adeguate tecniche di analisi su tali quantità di dati può fornire una serie di opportunità per la definizione di più solide politiche anticorruzione e per la valutazione di prestazioni e servizi in termini di spesa pubblica e di comportamenti organizzativi. Ad esempio, il collegamento dei dati in materia di appalti pubblici con altri insiemi di dati amministrativi riguardanti le aziende private operanti sul territorio possono fornire indicatori quantitativi e qualitativi per descrivere la trasparenza operativa, la capacità amministrativa e la qualità dell’operato di pubblica amministrazione e imprese a vari livelli di analisi[24].

Infine, la condivisione delle informazioni e dei dati da parte dei diversi Stati (attraverso l’utilizzo di un approccio open data) contribuisce in maniera determinante ad identificare lacune critiche in ambito anticorruzione e ad incentivare la collaborazione a livello globale.

[1] “La corruzione rimane una delle sfide più complesse da affrontare. Erode le stesse istituzioni create per proteggere i cittadini. È un fallimento nella governance, che deve essere affrontato con urgenza. Abbiamo un’opportunità storica per fare la differenza: utilizzare le tecnologie digitali per combattere la corruzione in modo più efficace”. Angel Gurria – Segretario generale OCSE – Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico.

[2] E. Garzón Valdés, Acerca de la tesis de la separación entre Moral y Politica, in Id., Derecho, ética y política, Madrid, CdeEC, 1993, p. 36 (trad. it., Tolleranza, responsabiltà e Stato di diritto, Saggi di filosofia morale e politica, Bologna, il Mulino, 2003).

[3] Pope, Confronting corruption: The elements of a national integrity system, Transparency International Source Book, 2000

[4] Aidt, Economics analysis of corruption: a survey, Economic Journal, 2003

[5] L’attività discrezionale può riguardare l’an della emanazione di un provvedimento, ovvero il quando, sotto il profilo della individuazione del momento più opportuno dell’intervento programmato. Ancora, può concernere i due diversi aspetti del quomodo, che indica le modalità di esternazione del provvedimento e la facoltà di scegliere quali elementi accidentali inserirvi, ovvero del quid, ossia la determinazione del contenuto che in concreto si palesi più opportuno. Di rado, la discrezionalità concerne tutti gli aspetti sopra citati e, anche qualora ciò accada, permane in capo alla P.A. il vincolo predeterminato di carattere funzionale in ordine al perseguimento dell’interesse pubblico, atteso che, diversamente, non si potrà più parlare di attività amministrativa discrezionale, bensì di “attività politica”

[6] La discrezionalità amministrativa rappresenta lo strumento ideato dall’ordinamento giuridico per il perseguimento dell’interesse pubblico concreto nell’ambito della cornice fissata dal legislatore. A fronte dell’esercizio legittimo della discrezionalità amministrativa, l’unico sindacato possibile è di tipo estrinseco, indiretto, limitato cioè al profilo dell’adeguatezza della motivazione, della logicità e della coerenza della scelta perseguita, della ragionevolezza dell’azione amministrativa.

[7] Il principio di ragionevolezza, privo di un ancoraggio normativo espresso, viene ricondotto negli articoli 3 e 97 della Costituzione quale estrinsecazione dei principi di uguaglianza, buon andamento e imparzialità.

[8] A conferma di ciò si vedano i punteggi assegnati da Transparency International Italia in un report del 2017 circa l’esistenza di leggi contro la corruzione (e reati connessi) e una valutazione della loro applicazione e della loro capacità repressiva e sanzionatoria – AA. VV., Agenda Anticorruzione 2017: impegno dell’Italia nella lotta alla corruzione, Transparency International Italia, 2017, disponibile su

[9] Volendo dare un’elencazione delle sembianze assunte dalla corruzione, possiamo individuare le seguenti tipologie: tangente, appropriazione indebita o peculato, frode, clientelismo, favoritismo, nepotismo, patronage, state capture.

[10] https://www.transparency.it/

[11] Luca Attias, 2015.

[12] OECD, Analytics for Integrity – Data-driven approaches for enhancing corruption and fraud risk assessments, 2019 https://www.oecd.org/gov/ethics/analytics-for-integrity.pdf

[13] M. Salvi, Digitale scudo anti-corruzione, ecco perché l’Italia ne ha bisogno, in Agenda digitale 13 luglio 2020 https://www.agendadigitale.eu/infrastrutture/digitale-scudo-anti-corruzione-ecco-perche-litalia-ne-ha-bisogno/

[14] Articoli 37 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 e successive modifiche e integrazioni (c.d. “Decreto Trasparenza”) e articolo 29 Codice dei contratti pubblici.

[15] Commissione europea, 2011. Dati aperti. Un motore per l’innovazione, la crescita e una governance trasparente

[16] La strategia europea in materia di dati è uno dei quattro documenti che la Commissione europea ha pubblicato il 19 febbraio 2020 nel pacchetto di misure per il futuro digitale dell’Europa. Essa integra, per quanto concerne i dati, la comunicazione generale su Shaping Europe’s digital future e si affianca al Libro Bianco sull’Intelligenza Artificiale (IA) e al Rapporto su sicurezza dei prodotti e regime di responsabilità alla luce degli sviluppi dell’IA, dell’IoT e della robotica.

[17] Il 26 giugno 2019 è stata pubblicata sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea la Direttiva (UE) 2019/1024 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 giugno 2019 relativa all’apertura dei dati e al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico. Dopo la sua adozione nel 2003 e la significativa revisione del 2013, ora la Direttiva è stata rilanciata tenendo conto dei profondi cambiamenti tecnologici e sociali avvenuti negli ultimi cinque anni, contemplando allo stesso tempo la normativa di riferimento sulla gestione dei dati. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019L1024&from=EN

[18] https://www.agid.gov.it/sites/default/files/repository_files/piano_triennale_per_linformatica_nella_pa_2020_2022.pdf

[19] Agenzia per l’Italia Digitale, https://www.agid.gov.it/it/dati/open-data.

[20] Linee guida di design per i servizi web della Pubblica amministrazione dell’Agenzia per l’Italia Digitale

[21] L. Califano, Privacy: affermazione e pratica di un diritto fondamentale, Collana Crispel, 2016.

[22] Oggi AGID – Agenzia per l’Italia digitale è il centro di competenza nazionale sul tema degli open data, nell’ambito delle previsioni normative contenute nel Codice dell’Amministrazione Digitale e nelle norme di recepimento della direttiva PSI (Public Sector Information), in coerenza con le politiche di open government. Tra i suoi compiti, la gestione del catalogo nazionale dei dati di tipo aperto quale strumento di riferimento per la ricerca dei dataset resi disponibili dalle amministrazioni, la promozione di politiche di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico nazionale e della cultura dei dati aperti, in modo particolare mediante seminari online, gratuiti e aperti a tutti.

[23] Concetto introdotto nel 2012 con la modifica dell’articolo 52 del Codice dell’Amministrazione, per cui “i dati e i documenti che le amministrazioni titolari pubblicano senza l’espressa adozione di una licenza si intendono rilasciati come dati di tipo aperto”.

[24] A Cardetta, Il legame big data – intelligenza artificiale nel contrasto alla corruzione, 2019