Daspo urbano: i rischi di un’amministrativizzazione del diritto penale. Un’indagine sul campo
Daspo urbano: i rischi di un’amministrativizzazione del diritto penale. Un’indagine sul campo
a cura di Federica Borlizzi vincitrice, per la categoria “Neolaureati”, del Premio di Studio Federico Baffi indetto da ELSA Italia
Il file integrale della tesi è disponibile QUI
Abstract
Leonia, nella descrizione di Calvino, è città che “rifà sé stessa tutti i giorni”, che ha come vera passione “l’espellere, l’allontanare da sé, il mondarsi d’una ricorrente impurità”[1]. Non è un caso che il sociologo Bauman intraveda in Leonia la città dell’esclusione[2], in cui i rifiuti altro non sono che “scarti” di quell’umanità posta ai margini della società dei “giusti”.
Questo lavoro nasce dal bisogno di voler comprendere le regole d’eccezione che governano la salvaguardia delle città dei “giusti”, a discapito di coloro che non sono degni di rientrare in tale categoria. Da qui l’interesse per una disciplina come quella del Daspo urbano in grado di modificare la geografia dei nostri territori, attraverso la logica della “dislocazione”, più o meno temporanea, di coloro che sono considerati nocumento per il “decoro” delle città.
Per afferrare appieno la complessa architettura del Daspo urbano e per tentare di metterne in discussione le fondamenta, abbiamo intrapreso un lungo percorso che ha avuto inizio nella sua terra natìa.
Siamo, dunque, andati alla ricerca dell’origine sociologica e giuridica del divieto di accesso e ne abbiamo ripercorso le tappe fondamentali della sua evoluzione (rectius involuzione). Il primo capitolo della presente ricerca è, pertanto, dedicato interamente al Daspo sportivo e si apre con un tragico evento di cronaca, che ne ha determinato la nascita ossia la c.d. “strage dell’Heysel”. Già da ciò si intravede il peccato originario, che diverrà marchio indelebile di tale disciplina: nata dall’emergenza, sarà da quest’ultima sempre alimentata. Agli episodi di violenza che si sono, nel corso degli anni, verificati nell’ambito delle manifestazioni calcistiche ha fatto da contraltare un irrigidimento della normativa sul Daspo sportivo, realizzato da governi di diverso colore politico attraverso la decretazione d’urgenza. Come si vedrà, tale ipertrofia normativa non è giustificata dai dati oggettivi riguardanti i disordini durante le partite di calcio ma nasce dalla “necessità” di rispondere a degli episodi di cronaca, che hanno avuto un impatto sull’opinione pubblica. Infatti, alla legge n.401/1989, che ha segnato l’introduzione di tale istituto nel nostro ordinamento, hanno fatto seguito ben sette decreti-legge, a cui -nella maggior parte dei casi- possiamo tristemente ricollegare dei nomi e cognomi che ne hanno determinato la genesi: l’omicidio di Spagnolo ed il d.l. n.717/1994; l’omicidio di Currò e il d.l. n.336/2001; l’omicidio di Raciti ed il d.l. n.8/2007; l’omicidio di Esposito ed il d.l. n.119/2014; l’omicidio di Belardinelli ed il d.l. n.53/2019. Tali interventi normativi hanno comportato una progressiva estensione dei presupposti applicativi del divieto di accesso, rendendo -nel contempo- l’ultras destinatario di una disciplina dotata di un carattere di assoluta specialità. Si asseriva che tale allontanamento dal baricentro dei principi fosse giustificato dalle peculiarità proprie della violenza da stadio, il cui contenimento richiedeva l’utilizzo di strumenti d’eccezione. Tuttavia, già agli inizi degli anni 2000, le tifoserie organizzate avvertivano: “leggi speciali, oggi per gli ultrà, domani per tutta la città”.
Nel prosieguo di tale lavoro tentiamo, dunque, di comprendere le ragioni storiche e giuridiche che hanno portato il divieto di accesso a compiere un importante salto di qualità, passando dalla “periferia” al “centro” del nostro ordinamento. Infatti, tale istituto, mutuato dal contesto calcistico, si innesta nel tessuto urbano, al fine di tutelare il controverso “bene” della “sicurezza urbana”. Quest’ultima ha assunto una progressiva centralità nel dibattito politico e pubblico a partire dagli anni ’90, segnando l’inizio -anche nel nostro Paese- dell’ascesa di quell’ideologia securitaria che, in un perverso circolo vizioso, si nutrirà della “percezione” di insicurezza dei cittadini, alimentandola nello stesso tempo. Come si vedrà, lo slogan della “tolleranza zero” contro la microcriminalità e le incivilities, fatto proprio -fin da subito- dalle forze politiche di destra, affascinerà -in breve tempo- anche i partiti “progressisti”, che quando governeranno avranno il (de)merito della primogenitura di politiche che daranno avvio ad un lungo processo di amministrativizzazione del diritto penale, in nome della “sicurezza urbana”. Non è un caso, infatti, che il c.d. “pacchetto sicurezza” di Maroni sia di molto debitore a quei disegni di legge elaborati e mai approvati dal Governo Prodi II, che già contenevano un ampliamento del potere di ordinanza dei sindaci. La presente parte del lavoro, dunque, tenta di ricostruire gli snodi politici e giuridici che dagli anni ’90 hanno portato, nel 2008, a quella “stagione delle ordinanze”, caratterizzata da un’inflazione dei provvedimenti dei primi cittadini diretti a sanzionare ogni minima alterazione del “decoro” urbano. Una stagione che, com’è noto, subirà un arresto non per volontà politica ma per un intervento della Corte costituzionale (sentenza n.115/2011). Le istanze dirette alla tutela della “sicurezza urbana”, infatti, non saranno mai sopite e troveranno nuovo vigore proprio con il d.l. n.14/2017, approvato dal Governo Gentiloni. In questo caso, come spesso avvenuto in passato sul medesimo tema, l’utilizzo della decretazione d’urgenza non trova la propria ratio nei dati oggettivi (la criminalità è, nei fatti, in calo) ma nell’esigenza di rispondere ad una “percezione” di insicurezza dei cittadini e di garantirne la necessaria “rassicurazione”. Sulla base di tali motivazioni, si effettua una giuridificazione della “sicurezza urbana”, tramite una definizione che la configura come bene giuridico “onnivoro”, non privo di venature estetiche (il “decoro”) e soggettivo-emozionali (la “vivibilità”)[3]. Ma soprattutto, per la sua tutela, si introduce nel nostro ordinamento il c.d. “Daspo urbano”, nella sua duplice forma di “ordine di allontanamento” disposto dall’organo accertatore e di “divieto di accesso” emesso dal questore. Un istituto che avrà come destinatari non più i “teppisti da stadio” ma quelle soggettività che animano le nostre città con dei comportamenti ritenuti, di volta in volta, pericolosi, immorali, incivili, pur non realizzando in alcuni casi alcuna violazione di legge. Il secondo capitolo, dunque, indaga ampiamente sulle novità introdotte dal suddetto decreto-legge del governo Gentiloni, per soffermarsi – successivamente- sulle ulteriori normative intervenute in materia di Daspo urbano. Quest’ultimo, infatti, nonostante la sua recente introduzione, sembra destinato a seguire la parabola del Daspo sportivo. Basti pensare al fatto che, in soli tre anni, sono intervenuti ben tre decreti-legge (n.113/2018; n.53/2019; n.130/2020) che ne hanno irrigidito fortemente la disciplina, estendendone i presupposti applicativi e prevedendo specifiche fattispecie incriminatrici in caso di violazione. In particolare, l’ultima “innovazione” legislativa del 2020 (c.d. decreto Lamorgese), che arriverà a prevedere la possibilità di applicare il Daspo urbano per il solo fatto di essere stati denunciati (sic!) per alcune tipologie di reato, prende le mosse -a detta dello stesso legislatore- da un tragico evento di cronaca: l’omicidio del giovane Willy Monteiro, in seguito ad una rissa verificatasi a Colleferro nel settembre 2020. Il Daspo urbano rischia di rappresentare, insomma, la “scorciatoia” da utilizzare per dare delle risposte “simboliche” a problemi molto più complessi. Peraltro, una volta sdoganato il suo utilizzo in campi diversi da quello prettamente calcistico, vi è stato quasi l’affannarsi ad invocare il Daspo come mezzo utile per tutte le stagioni e tutte le materie (si veda, ad esempio, la proposta del c.d. Daspo “social”). Non si può negare, infatti, come molti subiscano la fascinazione di tale strumento, che contiene -in sé- la perversa forza evocativa del “confino”.
La nostra ricerca si pone anche l’obiettivo di indagare, più da vicino, la complessa architettura del Daspo urbano ed i problemi giuridici da essa posti. Si tratta di un lavoro che si è tentato di svolgere nel terzo capitolo della presente tesi, attraverso una analisi diacronica delle diverse misure previste dalla normativa. Si è partiti, dunque, dall’ordine di allontanamento (ex art.9 e 10, comma 1, del d.l. n.14/2017) e dall’ossimoro da esso realizzato: l’essere una sedicente misura di prevenzione “atipica”, priva del necessario requisito dell’accertamento, in concreto, della pericolosità della condotta per la sicurezza pubblica (rectius: urbana). Si è, poi, evidenziato il rischio di una deriva patologica nell’utilizzo del c.d. mini-Daspo, analizzando alcune ordinanze prefettizie che hanno previsto un vero e proprio ordine di allontanamento “in bianco”. Infine, si sono indagate puntualmente le diverse forme di divieto di accesso previste dal d.l. n.14/2017, come successivamente modificato: il c.d. Daspo “semplice” e “da recidiva” (ex art.10, commi 2 e 3); il c.d. Daspo “antispaccio” (ex art.13); il c.d. Daspo “dai locali pubblici” (ex art.13 bis). Per ciascuna di tali categorie, si sono approfonditi gli elementi, soggettivi ed oggettivi, giustificativi dell’emanazione della misura e si sono sottolineate le maggiori problematiche derivanti dalle formulazioni legislative.
L’analisi critica di tali provvedimenti prosegue attraverso la ricerca di una possibile qualificazione giuridica dell’ordine di allontanamento e dei divieti di accesso, tentando un perenne confronto con i risultati raggiunti dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e della Cassazione in materia di Daspo sportivo.
Non manca, inoltre, il raffronto con la disciplina delle misure di prevenzione “tipiche”, osservate -in particolare- alla luce delle censure effettuate dalla Grande Camera, della Corte Edu, nella nota sentenza “De Tommaso c. Italia” del 2017. Quest’ultima, infatti, ha fornito notevoli spunti di riflessione anche per la recente normativa del Daspo urbano, che potrebbe presentare dei profili di incompatibilità con l’art.2, paragrafo 3, del Protocollo IV della CEDU. Ciò a causa di tre principali motivi: (i) l’ampia discrezionalità di cui gode l’autorità amministrativa nell’applicazione di tali misure; (ii) l’incertezza riguardante la formulazione di alcune disposizioni che, non prevedendo con sufficiente precisione le condotte che possono portare al divieto di accesso, non consentono al destinatario di regolare la propria azione; (iii) l’incertezza riguardante il contenuto del divieto di accesso (in particolare quando prende le forme del “divieto di stazionamento”) che si andrebbe a tradurre nell’indeterminatezza del fatto illecito consistente nella trasgressione del divieto.
Infine, sempre analizzando le sentenze della Corte Edu, abbiamo ripercorso quelle pronunce che hanno escluso l’applicabilità dell’art.6 della CEDU, nel suo volét penal, alle misure di prevenzione “tipiche” previste nel nostro ordinamento, non essendo queste ultime state ritenute “accuse penali” sulla base dei noti “criteri di Engel”. Riguardo a tale aspetto, tuttavia, abbiamo ritenuto di dare ampia rilevanza all’opinione parzialmente dissenziente espressa dal giudice portoghese Pinto De Albuquerque nella citata sentenza “De Tommaso” e, dunque, alla c.d. “truffa delle etichette”. Ci sembrava, infatti, che l’opinione di Albuquerque cogliesse a pieno i rischi insiti nell’amministrativizzazione del diritto penale, rendendo visibile quell’“elefante nella stanza” rappresentato da misure denominate formalmente “amministrative” ma che, in realtà, condannano il destinatario a subire l’afflizione di una “pena”, senza il rispetto dei principi e delle garanzie proprie del diritto penale.
Nel presente lavoro, dunque, abbiamo dato ampio rilievo alle disquisizioni dottrinali e giuridiche relative all’ordine di allontanamento ed al divieto di accesso, necessari per comprendere le tensioni di tale normativa con i principi costituzionali e della CEDU, ma -nel contempo- abbiamo dato eguale approfondimento anche alla ricerca empirica in materia di Daspo urbano.
Volevamo, infatti, provare a capire come tali misure fossero state applicate nella prassi; quali soggetti avessero colpito; come l’ordine di allontanamento sia stato declinato nelle diverse città, in seguito alle modifiche effettuate nei regolamenti di polizia urbana, e come le città siano state da tali misure, a loro volta, modificate. Il quarto capitolo del presente lavoro è, pertanto, dedicato al tentare di rispondere a tali quesiti. Per fare ciò si è utilizzato il prezioso strumento dell’accesso civico generalizzato, di cui abbiamo testato il potenziale ed i limiti. Le istanze di accesso civico sono state rivolte tanto al Ministero dell’Interno quanto ad alcuni comuni (Milano, Genova, Roma, Napoli, Palermo), volendo raccogliere dei dati sull’applicazione del Daspo urbano a livello nazionale e locale.
Per quanto riguarda l’accesso civico rivolto al Ministero dell’Interno, i dati ottenuti si riferiscono al periodo compreso tra il 20 febbraio 2017 ed il 30 settembre 2020, in cui risultano essere stati emanati ben 21.679 ordini di allontanamento e divieti di accesso diretti nei riguardi di 10.081 destinatari, con una evidente presenza di “pluridaspati”. Sulla base di tale scenario si sono effettuate tre diversi tipi di indagine: (i) un’analisi quantitativa sulle diverse tipologie di provvedimenti emessi; (ii) un’analisi qualitativa sui soggetti colpiti (nazionalità, età e sesso); (iii) un’analisi temporale, geografica e, dunque, anche politica sulle misure disposte. Inoltre, abbiamo ritenuto necessario effettuare una breve panoramica sulla applicazione delle misure de quibus durante il peculiare periodo del c.d. “lockdown totale” (10 marzo-18 maggio 2020), che ha comportato delle stringenti misure di restrizione della libertà di circolazione su tutto il territorio nazionale, in seguito all’emergenza epidemiologica Covid-19. Dinanzi a città deserte ci saremmo aspettati un (quasi) azzeramento del numero di ordini di allontanamento e divieti di accesso emessi in tale arco temporale ma, come vedremo, così non è stato.
Sul livello locale sono stati, invece, analizzati i dati ottenuti dai comuni di Milano, Genova e Roma, non essendo stato dato esito positivo alle restanti istanze di accesso civico presentate. A riguardo, abbiamo, anzitutto, indagato le modifiche effettuate dai consigli comunali di tali città ai regolamenti di polizia urbana, funzionali ad estendere le “aree” in cui potrà trovare applicazione l’ordine di allontanamento. Rispetto a ciò, rilevanza è stata data al “caso-Roma” che ha ampliato notevolmente non solo i “luoghi” ma anche le “condotte” in base alle quali potrà essere disposto il c.d. mini-Daspo, così configurando una possibile violazione dell’art.9 del d.l. n.14/2017 e degli articoli 16 e 23 della Costituzione. In secondo luogo, per ciascuna città, abbiamo analizzato le diverse tipologie di provvedimenti emessi e, ove consentito dai dati ricevuti, l’anagrafe dei diversi soggetti colpiti. Il minimo comune denominatore dell’indagine riguardante tali comuni è la plastica rappresentazione delle c.d. “zone rosse”, che la misura del Daspo urbano ha contribuito a edificare all’interno dei nostri territori. “Zone rosse” che corrispondono, non a caso, al “centro” di tali metropoli ed in cui trovano applicazione la maggior parte dei provvedimenti. Ciò conferma come le misure de quibus siano strumento di controllo della mobilità di alcuni soggetti che devono essere “espulsi” dal cerchio più interno della città e relegati nelle periferie, lontano dallo sguardo di turisti e cittadini “perbene”, inseguendo -peraltro- obiettivi di “decoro” urbano chiaramente confliggenti con una visione universalistica di welfare.
Infine, nel quinto ed ultimo capitolo del presente lavoro abbiamo tentato di rispondere a due domande: (i) se fosse possibile effettuare una tipizzazione dei soggetti destinatari delle misure de quibus; (ii) quali fossero i rischi insiti nel processo di amministrativizzazione del diritto penale.
Al primo quesito abbiamo cercato di dare risposta analizzando i dati derivanti dagli accessi civici effettuati e ricostruendo i prototipi dei soggetti maggiormente colpiti dal Daspo urbano, sulla base della nazionalità e del tipo di condotte censurate. I risultati di tale indagine hanno, nei fatti, dato ragione a quella parte della dottrina che aveva già evidenziato come i destinatari, in particolare dell’ordine di allontanamento, fossero criminologicamente predeterminati (occupatori di spazi pubblici, clochard, prostitute, soggetti che esercitino attività abusive di commercio o parcheggio) e riproponessero, in chiave moderna, “le categorie degli oziosi, dei vagabondi, dei soggetti che svolgono attività contrarie alla moralità pubblica ed al buon costume, presenti nella legge n.1423/1956, che speravamo di esserci lasciati definitivamente alle spalle con la riforma del 1988”[4].
Per quanto concerne il secondo quesito, in considerazione del fatto che tali misure siano formalmente denominate come “amministrative” ma incidano sui diritti fondamentali dei destinatari, abbiamo ritenuto necessario sottoporre la relativa disciplina al vaglio dei principi (tassatività e determinatezza; offensività; ragionevolezza) e delle garanzie proprie del diritto penale, concludendo che entrambi tali aspetti siano stati elusi. In secondo luogo, abbiamo evidenziato come, nella normativa del Daspo urbano, rischino di non trovare applicazione neanche quelle -pur minime- garanzie previste in materia di procedimento amministrativo e di misure di prevenzione “tipiche”. Tutti aspetti che contribuiscono a delineare il carattere di assoluta specialità della normativa in commento.
L’epilogo di questo lavoro è, in conclusione, di molto debitore al pensiero di Luigi Ferrajoli. Ci siamo chiesti, infatti, se tramite l’introduzione del Daspo urbano, non si siano violate entrambe le dimensioni di quella “sfera dell’indecidibile” (“il non decidibile” ed il “non decidibile che non”) delineata dall’illustre giurista come conseguenza dei limiti e dei vincoli imposti dalla nostra Costituzione[5]. Infatti, si potrebbe ipotizzare che il legislatore tramite la disciplina del divieto di accesso: (i) da un lato, sia venuto meno al suo “obbligo di non fare”, utilizzando il diritto punitivo contro, nella maggior parte dei casi, delle condotte prive di offensività ed attuate da individui che si trovano in condizioni di marginalità; (ii) dall’altro abbia disatteso il “dovere pubblico di fare”, non predisponendo per tali soggettività delle politiche sociali adeguate.
Ancora una volta è Ferrajoli ad indicarci la prospettiva cui tendere dinanzi ad ogni violazione della “sfera dell’indecidibile”. Se è vero che “un diritto non esercitato o non difeso è destinato a deperire e alla fine a soccombere”[6], l’orizzonte cui aspirare non può non essere quello di una “lotta per i diritti”[7], che abbia la forza di riportare al centro del dibattito pubblico e politico l’esigenza impellente di un “diritto penale minimo” e di uno “Stato sociale massimo”[8].
A riguardo sia consentita una breve postilla personale, che si spera possa spiegare la motivazione profonda alla base di questo lavoro. Chi scrive ha avuto la fortuna di partecipare alle attività di una associazione che svolgeva assistenza legale negli anfratti più bui della città di Roma, in baraccopoli create ai margini della nostra metropoli e popolate da un’umanità variegata, fatta di italiani e stranieri, tutti accomunati dalla privazione tanto dei loro diritti di libertà quanto dei loro diritti sociali. Uomini e donne che sanno bene cosa significhi fare i conti con un diritto profondamente ingiusto e dover, quotidianamente, intraprendere una battaglia per la propria sopravvivenza. Questi uomini e queste donne sono, nei fatti, i destinatari privilegiati del Daspo urbano, che sarebbe l’ennesimo meccanismo legislativo funzionale ad una loro ulteriore esclusione. Il sentire l’urgente bisogno di una “lotta per i diritti” deriva, in larga parte, da questa esperienza.
Solo tramite un esercizio di realismo si può tentare di realizzare l’irrinunciabile utopia del “diritto penale minimo” e dello “Stato sociale massimo”, che non può rimanere relegata in disquisizioni teoriche.
Troppi, infatti, sono coloro che subiscono, ogni giorno, sui propri corpi, le conseguenze di un “diritto penale massimo” e di uno “Stato sociale minimo”. Da qui la necessità di recuperare il baricentro dei nostri principi fondamentali e di contrapporre alla controversa costruzione del “diritto alla sicurezza” la necessaria prospettiva della “sicurezza dei diritti”.
[1] Italo Calvino, “Le città invisibili”, Mondadori editore, Milano, 1993, p.111.
[2] Zygmunt Bauman, “Wasteful Planet”, raccolta di scritti inediti del sociologo, tradotti e pubblicati dalla rivista online di critica filosofica, “Kainos”, fasc. n.4-5/2004, disponibile sul sito della rivista, http://www.kainos.it
[3] Riva, Cornelli, Squazzoni, Rondini, Biscotti, “La sicurezza urbana ed i suoi custodi”, in “Diritto Penale Contemporaneo”, rivista, n.4/2017, p.226, disponibile sul sito di “Diritto Penale Contemporaneo-Archivio 2010-2019”,
[4] Marco Pelissero, “La sicurezza urbana: nuovi modelli di prevenzione?”, in “Diritto penale e processuale”, Rivista, fasc. n.7/2017, p.848.
[5] Luigi Ferrajoli, “Diritto e Ragione. Teoria del garantismo penale”, Bari, Laterza, seconda edizione 2000, pp.901-902. Il riferimento alla c.d. “sfera dell’indecidibile” viene effettuato da Ferrajoli anche in un’altra sua opera: “Poteri selvaggi. La crisi della democrazia italiana”, Bari-Roma, Laterza, 2011, p.3.
[6] Luigi Ferrajoli, “Diritto e Ragione. Teoria del garantismo penale”, Bari, Laterza, seconda edizione 2000, p.989.
[7] Ibidem.
[8] Ibidem, p.907.
