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Decreto legge Sblocca Cantieri: tutte le novità

Su iniziativa del Presidente del Consiglio Giuseppe Conte, del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti Danilo Toninelli e del vertice del Dicastero dello sviluppo economico Luigi Di Maio, nella riunione dello scorso 20 marzo presso Palazzo Chigi, il Consiglio dei Ministri ha approvato la bozza del c.d. decreto sblocca-cantieri, il cui varo era già atteso da qualche settimana.

Il documento viene licenziato “salvo intese”[1], ossia resta suscettibile di variazioni da parte del Governo stesso in corso d’opera. Un atto questo che, dal punto vista politico, rimarca ancora una volta la distanza di vedute su alcuni temi caldi da parte degli esponenti della maggioranza. Autorevoli voci dagli scranni di Montecitorio e Palazzo Madama hanno già annunciato che il testo subirà modifiche durante l’iter di conversione in legge in Parlamento.

Lo stesso vicepremier Matteo Salvini ha espresso riserve sulle “tante opere ancora da sbloccare e che mancherebbero all’appello nella lista del decreto”; ma non solo, sarebbe ritenuto “poco sostanzioso l’incentivo alla ripartenza dell’edilizia privata”.

Insomma, già ai suoi albori questo intervento normativo sul Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50) e sul Testo unico dell’edilizia (D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380), riscontra alcuni malumori non solo nei ranghi della compagine governativa ma anche e soprattutto tra gli esperti del settore[2].

Molto discusse sono state alcune bozze di testo circolate pochi giorni prima del Cdm del 20 marzo, siccome aprivano la strada ad una sorta di mini sanatoria sulle piccole irregolarità edilizie ed all’eliminazione della soglia del 30% per il subappalto. Tanto è vero che nella nuova ed ultima bozza di testo del decreto, sono state eliminate le parti relative al condono e alla soglia mentre è stata mantenuta quella relativa all’obbligo di indicazione della terna dei subappaltatori.

Nella sostanza, il decreto sblocca-cantieri introduce disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici e misure per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, norme per la semplificazione dell’attività edilizia in generale e scolastica in particolare, nonché misure per eventi calamitosi.

Sarebbero 5 i punti chiave dell’intervento riformatore:

  • 1 Modifiche al codice dei contratti pubblici;
  • Art 2 Disposizioni sulle procedure di affidamento in caso di crisi di impresa;
  • 3 Disposizioni in materia di semplificazione della disciplina degli interventi strutturali in zone sismiche;
  • 4 Commissari straordinari e interventi sostitutivi;
  • 5 Agenzia nazionale per la sicurezza delle dighe e delle infrastrutture idriche – Andig.

L’intento dell’esecutivo giallo-verde è di introdurre alcune importanti novità, con lo scopo di favorire la crescita della produzione attraverso la rimozione degli ostacoli che si frappongono allo sviluppo delle attività cantieristiche.

In tal senso, gli strumenti utilizzati saranno i seguenti:

  1. Regolamento unicoCodice Appalti: viene statuito un termine di 90 giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione del decreto, entro il quale si dovrà provvedere all’unificazione di tutti i provvedimenti già emessi in attuazione del decreto 50/2016 (decreti ministeriali e linee guida Anac) sotto l’egida di un “regolamento unico” di attuazione del codice appalti che preveda:
  • nomina, ruolo e compiti del responsabile del procedimento;
  • progettazione di lavori, servizi e forniture, e verifica del progetto;
  • sistema di qualificazione e requisiti degli esecutori di lavori e dei contraenti generali;
  • procedure di affidamento e realizzazione dei contratti di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie comunitarie;
  • direzione dei lavori e dell’esecuzione;
  • esecuzione dei contratti di lavori, servizi e forniture, contabilità, sospensioni e penali;
  • collaudo e verifica di conformità;
  • requisiti degli operatori economici per l’affidamento dei servizi di architettura ed ingegneria;
  • lavori riguardanti i beni culturali[3].
  1. Soggetti subappaltatori: ai sensi del comma 2 dell’art. 105 del Codice dei contratti pubblici, “il subappalto è il contratto con il quale l’appaltatore affida a terzi l’esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto. Costituisce, comunque, subappalto qualsiasi contratto avente ad oggetto attività ovunque espletate che richiedono l’impiego di manodopera, quali le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di importo superiore al 2 per cento dell’importo delle prestazioni affidate o di importo superiore a 100.000 euro e qualora l’incidenza del costo della manodopera e del personale sia superiore al 50 per cento dell’importo del contratto da affidare. Fatto salvo quanto previsto dal comma 5, l’eventuale subappalto non può superare la quota del 30 per cento dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture”.

La riforma apportata al codice dal Governo Renzi nel 2016 – con l’intento di porre un argine alla corruttela che orbitava intorno al mondo degli appalti pubblici ed in particolare nelle more del subappalto – statuiva una modifica al comma 6 dell’art. 105, disponendo che: “È obbligatoria l’indicazione della terna di subappaltatori in sede di offerta, qualora gli appalti di lavori, servizi e forniture siano di importo pari o superiore alle soglie di cui all’articolo 35 o, indipendentemente dall’importo a base di gara, riguardino le attività maggiormente esposte a rischio di infiltrazione mafiosa, come individuate al comma 53 dell’articolo 1 della legge 6 novembre 2012, n. 190. Nel caso di appalti aventi ad oggetto più tipologie di prestazioni, la terna di subappaltatori va indicata con riferimento a ciascuna tipologia di prestazione omogenea prevista nel bando di gara[4]

La bozza di decreto approvata dal CdM lo scorso 20 marzo, dispone l’abolizione proprio di quest’ultima norma che prevede l’indicazione della terna di subappaltatori in sede di offerta, mentre resta invariata la soglia del 30% sul valore complessivo dei lavori.

  1. Anticipo del 15% del prezzo: l’anticipazione del 15% del prezzo viene esteso a tutti i tipi di appalto e non solo alle opere pubbliche[5].
  2. Commissari straordinari: nel testo della bozza del decreto viene dedicato un capitolo per gli interventi infrastrutturali ritenuti prioritari, in particolare attribuendo potere di nomina di uno o più commissari da al Presidente del Consiglio su proposta del Ministro delle infrastrutture. In particolare, ai Commissari così nominati sarà consentito assumere le funzioni di stazione appaltante, operando in deroga alle leggi sui contratti pubblici, tutela ambientale e paesaggistica e del patrimonio artistico. Questi potranno altresì, “con proprio decreto”, procedere, con la sola presenza di due rappresentanti locali, a occupazioni d’urgenza ed espropriazioni. La loro approvazione dei progetti sostituirà ogni parere, autorizzazione, visto o nulla-osta.
  3. Misure per accelerare l’assegnazione degli appalti:si prevede un’estensione del criterio del massimo ribasso a tutti gli appalti di lavori sotto la soglia europea.

L’articolo 95 del D.Lgs. 50/2016 (Codice dei Contratti Pubblici) disciplina quelli che sono i criteri di aggiudicazione dell’appalto, indicando:

  • Il minor prezzo: l’aggiudicazione spetta a chi offre meno rispetto alla base d’asta;
  • L’offerta economicamente più vantaggiosa qualità/prezzo: l’aggiudicazione spetta a chi offre il miglior rapporto qualità/prezzo;
  • L’offerta economicamente più vantaggiosa costo/efficacia: l’aggiudicazione spetta a chi offre il miglior rapporto costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita, conformemente all’articolo 96 del Codice (criterio invero quasi mai utilizzato dalle Stazioni Appaltanti).

Il Codice impone alle Stazioni Appaltanti l’utilizzo dell’offerta economicamente più vantaggiosa qualità/prezzo nelle seguenti ipotesi:

  1. a) nei contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti all’articolo 50, comma 1, fatti salvi gli affidamenti diretti
  2. b) nei contratti relativi all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo pari o superiore a 40.000 euro.

Il Legislatore invece permette l’utilizzo del minor prezzo solo nei seguenti casi:

  1. a) fermo restando quanto previsto dall’articolo 36, comma 2, lettera d), per i lavori di importo pari o inferiore a 2.000.000 di euro, quando l’affidamento dei lavori avviene con procedure ordinarie, sulla base del progetto esecutivo
  2. b) per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato;
  3. c) per i servizi e le forniture di importo fino a 40.000 euro, nonché per i servizi e le forniture di importo pari o superiore a 40.000 euro e sino alle soglie comunitarie, solo se caratterizzati da elevata ripetitività, fatta eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo. La logica del prezzo più basso per gli appalti sotto soglia sarà valida anche per i servizi e le forniture ad elevato contenuto tecnologico o innovativo mentre rimarranno esclusi i servizi di ingegneria e architettura, nonché quelli di ristorazione e servizi ad elevata intensità di manodopera[6]. Molti analisti ritengono, e per certi versi temono, che attraverso questa formula normativa si tornerà a privilegiare il criterio del minor prezzo in luogo di quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
  4. Affidamento dei lavori in base al progetto definitivo semplificatoper gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, fatta eccezione degli interventi che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali delle opere o impianti, in quanto in questi casi occorrerà almeno una relazione generale, l’elenco dei prezzi, il computo metrico-estimativo, il piano di sicurezza, costi della sicurezza.

È questo uno dei punti chiave del decreto.

Le stazioni appaltanti avranno la possibilità di affidare i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria, ad esclusione degli interventi di manutenzione straordinaria che prevedono il rinnovo o la sostituzione di parti strutturali o di impianti, sulla base di un progetto definitivo, omettendo il progetto esecutivo. In sostanza, l’esecuzione dei predetti lavori potrà prescindere dall’avvenuta redazione e approvazione del progetto esecutivo. Il progetto definitivo posto a base di gara dovrà però essere costituito almeno da una relazione generale, dall’elenco dei prezzi unitari delle lavorazioni previste, dal computo metrico-estimativo, dal piano di sicurezza e coordinamento con l’individuazione analitica dei costi delle sicurezza da non assoggettare a ribasso[7].

  1. Affidamento di lavori da 40 mila a 150 mila euroe per servizi e forniture da 40 mila a 221 mila euro: il decreto prevede il passaggio da 10 invitati a 3 invitati. La soglia per l’affidamento di lavori con procedura negoziata passa a 350.000 euro, per cui l’invito a 10 operatori e a 15 imprese scatteranno solo se al di sopra della suddetta soglia e fino a 1 milione di euro. L’ affidamento sarà possibile nella formula dell’amministrazione diretta per lavori fra 150 mila e 350 mila euro. Viene inoltre disposta l’Inversione della verifica dei requisiti: con il decreto sblocca cantieri, le stazioni appaltanti potranno ora decidere di esaminare le offerte prima della verifica della documentazione relativa al possesso dei requisiti di carattere generale e di quelli di idoneità e di capacità degli offerenti, ma dovranno essere effettuare sull’aggiudicatario e a campione anche sugli altri partecipanti.
  2. Infine, coerente con l’obiettivo di semplificare e accelerare le procedure, si prevede che, in luogo del DGUE[8], i soggetti che gestiscono mercati elettronici ovvero che istituiscono o gestiscono un sistema dinamico di acquisizione per lavori, servizi e forniture possono predisporreformulari standard mediante i quali richiedere e verificare il possesso dei requisiti e ogni eventuale ulteriore informazione necessaria all’abilitazione o all’ammissione. Nell’ambito della fase del confronto competitivo la stazione appaltante utilizza il DGUE per richiedere eventuali informazioni, afferenti la specifica procedura, ulteriori a quelle già acquisite in fase di abilitazione o ammissione[9].

 

[1] Il via libera arriva dopo diversi rinvii e due ore di riunione pomeridiana ma con la formula del salvo intese, soluzione già usata per il Ddl “spazzacorrotti” e il Dl “Genova”, che permette al Governo di ritoccare il testo anche dopo il via libera del Cdm. Si tratta dunque di un provvedimento che non è blindato e nei fatti ancora tutto da definire: l’intesa politica appare ancora lontana.

Vittorio Nuti, CdM approva il decreto “salvo intese”, 20 marzo 2019.

Disponibile qui: https://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2019-03-20/sblocca-cantieri-e-decreto-brexit-attenzione-cdm-164537.shtml?uuid=ABmpkFgB

[2] 22/03/2019 – “Abbiamo chiesto un atto di coraggio per sbloccare l’Italia, ma dalle bozze uscite finora questa volontà di cambiare pagina con regole chiare e procedure veloci e trasparenti non emerge”. È il commento del Presidente dell’Ance, Gabriele Buia, dopo l’approvazione in Consiglio dei Ministri del decreto “Sblocca cantieri”.

Disponibile qui: https://www.edilportale.com/news/2019/03/normativa/sblocca-cantieri-ance-misure-deludenti_69375_15.html

[3] Alessandra Losito, Decreto Sblocca Cantieri: cos’è e cosa prevede il testo approvato, 27 marzo 2019.

Disponibile qui:

[4] Art. 105. Subappalto (d. lgs_50/2016) – Codice Appalti.

Disponibile qui: https://www.codiceappalti.it/dlgs_50_2016/art__105__subappalto/8486

[5] In merito all’estensione del criterio dell’anticipazione del prezzo, seppur nel contesto degli appalti sopra e sotto la soglia comunitaria, c’era già stata un’importante delibera dell’Anac lo scorso dicembre 2018 che, chiariva in questi termini: “il fine dell’anticipazione è quello di dare impulso all’iniziativa imprenditoriale, assicurando la disponibilità delle [somme] nella delicata fase di avvio dei lavori e di perseguire il pubblico interesse alla corretta e tempestiva esecuzione del contratto”.

Ebbene, poiché tale esigenza caratterizza tanto gli appalti sopra soglia quanto quelli sotto soglia, l’Autorità ha concluso che “non avrebbe [senso precludere tale facoltà di accesso alla anticipazione per affidamenti di importo inferiore che spesso vedono protagoniste imprese di dimensioni medio piccole e maggiormente tutelate dal legislatore”.

Di conseguenza, l’Autorità sembra aver affermato che l’esigenza sottesa all’anticipazione sia addirittura più rilevante negli appalti sotto soglia, alla luce della posizione di minor forza economica che connota la piccola e media impresa e della corrispondente maggiore tutela che le riserva il legislatore.

Disponibile qui: https://www.lavoripubblici.it/news/2018/12/LAVORI-PUBBLICI/21302/ANAC-l-obbligo-di-anticipazione-del-prezzo-si-applica-anche-sotto-soglia-a-tutela-delle-piccole-medie-imprese

[6] Daniela Di Francia, I criteri di aggiudicazione degli appalti, 5 aprile 2018.

Disponibile qui: http://www.appaltiecontratti.it/2018/04/05/criteri-aggiudicazione-degli-appalti/

[7] Art. cit.

[8]Il DGUE è un’autodichiarazione dell’operatore economico che fornisce una prova documentale preliminare in sostituzione dei certificati rilasciati da autorità pubbliche o terzi. Come stabilito dall’articolo 59 della direttiva 2014/24/UE, il DGUE consiste in una dichiarazione formale da parte dell’operatore economico di non trovarsi in una delle situazioni nelle quali gli operatori economici devono o possono essere esclusi, di soddisfare i pertinenti criteri di selezione e di rispettare, se del caso, le norme e i criteri oggettivi fissati al fine di limitare il numero di candidati qualificati da invitare a partecipare. Il DGUE è finalizzato a ridurre gli oneri amministrativi derivanti dalla necessità di produrre un considerevole numero di certificati o altri documenti relativi ai criteri di esclusione e di selezione.

Disponibile qui: http://www.interno.gov.it/sites/default/files/all_1_-_dgue.pdf

[9] Lucia Izzo, Decreto Sblocca Cantieri, cosa prevede, 29 marzo 2019.

Disponibile qui:

Fonte immagine: https://www.performancesuretybonds.com/blog/3-big-upcoming-us-construction-projects-2019/

Luigi Pone

Luigi Pone, nato a Napoli il 6/10/1985. Laurea specialistica in Scienze della pubblica amministrazione, con voti 110 e lode. Tesi di Laurea in Giustizia Costituzionale italiana e comparata. Titolo Tesi: "La Corte Costituzionale garante della legge elettorale; riforma della Carta e implicazioni sul sistema di giustizia costituzionale. Area di interesse: politica economica. Interessi: politica e attualità, evoluzione del diritto costituzionale e del sistema di diritto amministrativo in chiave nazionale ed europea. Lavoro attuale: consulente commerciale presso azienda di noleggio apparecchiature informatiche. Obiettivi futuri: lavorare nella pubblica amministrazione nazionale o locale.

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