Direttiva della road map sulla presunzione di innocenza: strumento efficace ai fini dell’armonizzazione?

La Direttiva (UE) 2016/343 ed il principio della presunzione di innocenza

La presunzione di innocenza, in quanto pietra angolare del giusto processo penale, è un principio garantito sia a livello costituzionale [1], che nelle convenzioni internazionali [2] e nel diritto europeo. Nell’ambito di quest’ultimo, il principio di non colpevolezza è riconosciuto sia nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo (in seguito anche “CEDU”) che nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in seguito anche “CDFUE”). Nonostante le due definizioni presenti in questi testi siano del tutto coincidenti [3], la tutela multi-livello della presunzione di innocenza assicurata dalle “due Europe” presenta degli aspetti problematici se si guarda alle fonti secondarie del diritto dell’Unione.

In particolare, la recente Direttiva (UE) 2016/343 [4], emanata da Parlamento e Consiglio nel marzo del 2016 – ad oggi non ancora recepita dall’ordinamento interno italiano – solleva diversi dubbi interpretativi. Essa, infatti, avrebbe come obiettivo quello di rafforzare la tutela della presunzione di innocenza contribuendo a creare, insieme alle altre direttive [5] già adottate in tema di garanzie processuali dell’imputato, un comune “giusto processo penale europeo” al fine di potenziare la cooperazione giudiziaria all’interno dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Si tratta di un disegno di politica processuale fondato sul principio del mutuo riconoscimento ed emerso negli ultimi anni nel diritto dell’Unione, che fino a poco tempo fa aveva sempre prediletto il processo efficiente al processo equo.

La direttiva in esame si propone, dunque, di dettare delle norme minime [6] comuni a tutti gli Stati membri per elevare lo standard di tutela della presunzione di non colpevolezza già assicurato dal diritto primario.

Tuttavia, analizzando la direttiva, risultano subito evidenti due grandi limiti. Da un lato, l’ambito di applicazione di quest’atto è ristretto soltanto alla materia penale stricto sensu, ponendosi così in contrasto con i noti “criteri Engel” delineati nell’omonima sentenza dalla Corte EDU [7]. Dall’altro lato, l’applicabilità della direttiva in questione è poi circoscritta esclusivamente alle persone fisiche, non potendo quindi essere estesa alle persone giuridiche.

Complessivamente, inoltre, la direttiva sulla presunzione di innocenza presenta un contenuto talmente generale da non riuscire ad innalzare realmente gli standard di tale garanzia, aprendosi perfino ad interpretazioni potenzialmente meno protettive di tale diritto. L’Unione in questo frangente si è dimostrata quindi più restia a sottrarre sovranità agli Stati, impartendo loro obblighi molto meno stringenti rispetto alle altre direttive della road map [8] e lasciando loro maggior margine di discrezionalità.

A prescindere dalle critiche che possano essere mosse nei confronti delle direttive della road map e a prescindere da quelle mosse in particolare nei riguardi della Direttiva (UE) 2016/343, è bene sottolineare che l’esistenza stessa di questi atti è un novum che va accolto positivamente. Occorre, infatti, riconoscere i grandi passi in avanti che l’Unione europea ha compiuto, progredendo in direzione di un modello di equità processuale garantito a livello europeo. Se fino a pochi anni fa, prima del Trattato di Lisbona, in materia penale l’Unione continuava ad operare con il metodo intergovernativo, oggi, a dieci anni dalla caduta della struttura a pilastri, l’estensione del metodo comunitario ha fatto sì che il legislatore eurounitario abbia emanato atti di hard law vincolanti per gli Stati in tema di diritti processuali dell’imputato.

Riflessioni a margine sul caso Milev

Come tutti i periodi che succedono ad una svolta però, anche quello in cui si trova ad operare il giurista odierno è un periodo di assestamento caratterizzato da andamenti altalenanti. Il difficile equilibrio fra le esigenze di sicurezza collettiva e la necessità di tutelare i diritti fondamentali fa infatti propendere le istituzioni europee per l’adozione di misure ora repressive ora garantiste. Le oscillazioni e le incertezze sono poi incrementate dall’assetto multi-livello che caratterizza la tutela dei diritti fondamentali. In effetti, le “due Europe” con le loro rispettive giurisdizioni oggi si sovrappongono, dialogando, nella tutela dei diritti umani.

La più integrata e coesa fra queste due organizzazioni, l’Unione europea, si è talvolta nascosta dietro al principio cardine del mutuo riconoscimento per evitare di fronteggiare le carenze di alcuni degli ordinamenti nazionali degli Stati membri in tema di diritti fondamentali. Si tratta di quanto accaduto nel caso Milev[9], in cui la Corte di giustizia dell’Unione europea (di seguito anche “CGUE”) si è tirata indietro di fronte alle lacune del sistema giuridico bulgaro in ambito di custodia cautelare e di presunzione di innocenza. I giudici di Lussemburgo hanno infatti deciso di dichiarare non lesivo della Direttiva (UE) 2016/343 il diritto bulgaro in materia di presupposti alla custodia cautelare, astenendosi così dal dare un’interpretazione più garantista del contenuto della direttiva invocata. Viene così ribadito il principio del mutuo riconoscimento, senza intaccare perciò la sovranità statale in materia.

Il problema è che, pur avendo l’intenzione di progredire verso una maggiore omogeneizzazione delle legislazioni dei differenti Stati membri, l’Unione è costretta a scontrarsi con sistemi normativi interni estremamente diversi fra loro, che rappresentano talvolta un ostacolo troppo grande all’armonizzazione delle norme processuali penali. Invece di fronteggiare questa difficoltà, in ambito di presunzione di non colpevolezza, l’Ue (ed, in particolare la CCGUE) sembra ancora impiegare il mutuo riconoscimento come succedaneo dell’armonizzazione, elevando la reciproca fiducia a dogma assoluto dietro cui si celano le effettive carenze di alcuni Stati nella tutela di questo diritto fondamentale[10]. Nella sentenza citata, infatti, la Corte di giustizia invoca la fiducia reciproca come fondamento della decisione di non censurare il diritto bulgaro, sebbene la legislazione della Bulgaria in materia di custodia cautelare appaia evidentemente in contrasto con una tutela adeguata della presunzione di innocenza.

Così operando, la Corte di Giustizia ha finito per non incentivare nè la Bulgaria nè, più in generale, gli Stati membri ad armonizzare effettivamente i loro ordinamenti interni. A nulla poi è valso nel caso di specie chiamare in causa la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea poiché la Corte ha ritenuto di non dare applicazione diretta del Bill of rights europeo nel caso Milev[11]. Anche in questo modo, dunque, i giudici di Lussemburgo hanno mancato di esortare gli Stati all’armonizzazione e all’uniformizzazione al livello di tutela stabilito dal diritto primario.

In altre occasioni, gli stessi giudici si sono viceversa pronunciati ponendo un freno agli automatismi del riconoscimento reciproco laddove necessario per garantire lo standard minimo di tutela dei diritti fondamentali. Nelle sentenze Aranyosi-Căldăraru[12] ed LM [13], la CGUE ha infatti dato vita ad un mutuo riconoscimento “negoziato”, in cui la discussione fra le autorità giudiziarie dei diversi Stati si sostituisce alle procedure automatiche del mandato di arresto europeo in nome della garanzia dei diritti umani. In questa stessa ottica si inseriscono le pronunce che danno immediata applicazione alle disposizioni contenute nella Carta di Nizza, come le decisioni Fransson [14] e Tele2-Watson[15]. Dare efficacia immediata ai precetti contenuti nella CDFUE significa infatti indurre il giudice interno ad un’opera di vera e propria armonizzazione per via interpretativa, poiché egli sarà tenuto di conseguenza a disapplicare la norma nazionale in contrasto con la Carta.

Tuttavia, è opportuno ricordare che l’Unione e le istituzioni che la compongono non sono organizzate secondo un assetto di tipo federale, per cui da un lato la Carta, pur possedendo lo stesso valore giuridico dei trattati, non è una vera e propria “Costituzione europea” e dall’altro i passi indietro o in avanti nell’armonizzazione sono in gran parte determinati dalle dinamiche interne ai singoli Stati che, insieme, creano l’Unione europea. Molti degli Stati membri, oltre ad essere caratterizzati da importanti lacune nella protezione dei diritti fondamentali, sono contraddistinti da tendenze sovraniste restie a cedere competenze all’Unione, soprattutto in materia penale. È questo tradizionale attaccamento degli Stati alla loro sovranità la principale causa per cui il legislatore europeo ha adottato un atto di diritto derivato tanto “cauto” e poco stringente in materia di presunzione di innocenza, come la Direttiva 343/2016. Per lo stesso motivo la Corte di Lussemburgo, dal canto suo, non ha statuito disincentivando gli abusi dello Stato bulgaro in tema di presupposti della misura custodiale. In questo modo la Corte ha lasciato che tale ambito restasse di totale prerogativa nazionale, nonostante gli evidenti contrasti con quel principio, fulcro dell’equo processo penale, che è la presunzione di non colpevolezza.

[1] Art. 27 c.2 Cost.: “L’imputato non è considerato colpevole sino alla condanna definitiva”.

[2] Art. 14 Patto internazionale sui diritti civili e politici; art. 11 Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo.

[3] Art. 6§2 CEDU: “Ogni persona accusata di un reato è presunta innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata”; art. 48§1 CDFUE: “Ogni imputato è considerato innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente provata”.

[4] Dir. UE/2016/343 sul rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di presenziare al processo nei procedimenti penali, 9 marzo 2016.

[5] Dir. UE/2010/64 sul diritto all’interpretazione e alla traduzione nei procedimenti penali, 20 ottobre 2010; Dir. UE/2012/13 sul diritto all’informazione nei procedimenti penali, 22 maggio 2012; Dir. UE/2013/48 sul diritto al difensore e il diritto di comunicare con terze persone dopo l’arresto 22 ottobre 2013; Dir. UE/2016/343 sul rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di presenziare al processo, 9 marzo 2016; Dir. UE/2016/800 sulle garanzie procedurali per i minori indagati e imputati, 11 maggio 2016; Dir. UE/2016/1919 sull’ammissione al patrocinio a spese dello Stato per indagati e imputati nell’ambito di procedimenti penali e per le persone ricercate nell’ambito di procedimenti di esecuzione del mandato di arresto europeo, 26 ottobre 2016.

[6] Ex. art. 82 §2 TFUE.

[7] Corte Europea Diritti dell’Uomo, sentenza Engel e altri c. Paesi Bassi, ricorso n. 5100/71, 8 giugno 1976.

[8] Risoluzione del Consiglio Ue del 30 novembre 2009, relativa a una “tabella di marcia” (road map) per il rafforzamento dei diritti procedurali di indagati o imputati in procedimenti penali (GU C 295 del 4/12/2009, pag.1).

[9] Corte di Giustizia UE, sentenza Milev, causa C-310/18 PPU, 19 settembre 2018.

[10] In questo senso, vedi O. MAZZA, “Una deludente proposta in tema di presunzione d’innocenza”, 25 maggio 2014,  disponibile qui: http://www.camerepenali.it/cat/5944/newsletter.html; e N. CANESTRINI, “La Direttiva (UE) 2016/343 sul rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di presenziare al processo nei procedimenti penali: più ombre che luci”, 18 marzo 2016, disponibile qui: i_più_ombre_che_luci.html, in Unione delle Camere Penali Italiane, Osservatorio Europa.

[11] Come aveva già fatto nel caso Siragusa: Corte di Giustizia UE, sentenza Siragusa c. Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo, causa C-206/13, 6 marzo 2014, sulla quale cfr. R. CONTI “Dalla Fransson alla Siragusa. Prove tecniche di definizione dei “confini” fra diritto Ue e diritti nazionali dopo Corte giust. 6 marzo, Causa C-206/13. Cruciano Siragusa” in Consulta OnLine, 10 marzo 2014.

[12] Corte di Giustizia UE (Grande Sezione), sentenza Aranyosi-Căldăraru, cause riunite C‐404/15 e C‐659/15 PPU, 5 aprile 2016, sulla quale cfr. M. BARGIS “Mandato di arresto europeo e diritti fondamentali: recenti itinerari «virtuosi» della Corte di giustizia tra compromessi e nodi irrisolti”, in Diritto Penale contemporaneo, 26 aprile 2017, fasc. n. 2/2017, p.177 s. 

[13] Corte di Giustizia UE, sentenza Minister for Justice and Equality c. LM, causa C-216/18 PPU, 25 luglio 2018.

[14] Corte di Giustizia UE, (Grande Sezione) sentenza Åklagaren c. Hans Åkerberg Fransson, causa C- 617/10, 26 febbraio 2013, sulla quale cfr. S. MANACORDA “Dalle Carte dei diritti a un Diritto Penale à la carte? Note a margine delle sentenze Fransson e Melloni della Corte di giustizia”, in Diritto penale contemporaneo, 17 maggio 2013, fasc. n. 3/2013.

[15] Corte di Giustizia UE, sentenza Tele2 Sverige AB c. Post-och telestyrelsen e Secretary of State for the Home Department c. Tom Watson, Peter Brice e Geoffrey Lewis, cause riunite C-203/15 e C-698/15, 21 dicembre 2016, sulla quale cfr. O. POLLICINO e M. BASSINI, “La Corte di giustizia e una trama ormai nota: la sentenza Tele2 Sverige sulla conservazione dei dati di traffico per finalità di sicurezza e ordine pubblico”, in Diritto Penale Contemporaneo, 9 gennaio 2017.