Diritto d’asilo e protezione internazionale: lo status di rifugiato

Questo articolo rappresenta il primo contributo di una rubrica giuridica dedicata ai temi del diritto d’asilo e della protezione internazionale così come disciplinati ai sensi del Sistema comune europeo di asilo (CEAS) e della pertinente normativa convenzionale internazionale.

Fin dalla metà del secolo scorso, la discrezionalità accordata ai singoli Stati nel disciplinare l’ingresso e la permanenza nel proprio territorio di cittadini di Stati terzi (o apolidi) è stata progressivamente limitata al fine di ripartire equamente la responsabilità di accoglienza e garantire l’uniformità tanto delle procedure di asilo, quanto della tutela dei diritti dello straniero.

Quadro normativo

L’Unione Europea ha perseguito la realizzazione di tali obiettivi adottando diverse misure che, nel loro insieme, costituiscono il c.d. Sistema europeo comune di asilo[1] (o Common European Asylum System, in seguito, CEAS). Il sistema trova base giuridica negli artt. 67, par. 2, 78 e 80 del TFUE[2] ed è imperniato su quattro direttive principali:

• La direttiva 2001/55/CE (c.d. direttiva sfollati), recante norme minime per la concessione della protezione temporanea in caso di afflusso massiccio di sfollati e previsioni inerenti la promozione dell’equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono gli sfollati e subiscono le conseguenze dell’accoglienza degli stessi;
• La direttiva 2011/95/UE (c.d. direttiva qualifiche), recante norme sulla qualifica dei beneficiari di protezione internazionale nonché norme sul contenuto dello status riconosciuto, recepita nel nostro paese con D.Lgs. n. 18/2014, che ha modificato il D.Lgs. n. 251/2007 (attuativo della prima direttiva qualifiche, dir. 2004/83/CE);
• La direttiva 2013/32/UE (c.d. direttiva procedure), relativa alla definizione di procedure comuni per la concessione e la revoca della protezione internazionale;
• La direttiva 2013/33/UE (c.d. direttiva accoglienza), che stabilisce norme per l’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale.

Il Sistema europeo è integrato da due regolamenti di fondamentale importanza e da misure di carattere operativo[3]:

• Il Regolamento (UE) n. 604/2013 (c.d. regolamento Dublino III), che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale[4];
• Il Regolamento (UE) n. 603/2013 (c.d. regolamento EURODAC), che istituisce un database europeo per il confronto delle impronte digitali dei richiedenti asilo e di alcune categorie di immigrati.

Il quadro normativo europeo così delineato deve essere interpretato alla luce di importanti strumenti normativi internazionali, quali la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo del 1989, la Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti del 1984, la Convenzione di Ginevra del 1951 e il protocollo addizionale del 1967 relativi allo status dei rifugiati, che stabiliscono uno standard minimo comune a cui il diritto derivato pertinente deve conformarsi (art. 78 TFUE).

I rifugiati

Gli stranieri esposti nei loro paesi al rischio di violazioni dei diritti umani possono accedere a tre distinte forme di protezione internazionale previste dall’art. 78, par. 2 TFUE:

• Lo status di rifugiato
• Lo status di protezione sussidiaria
• Lo status di protezione temporanea

L’art. 2, lett. d) della direttiva 2011/95 (in seguito, “la direttiva”), riprendendo la definizione fornita dalla Convenzione di Ginevra[5], riconosce lo status di rifugiato allo straniero che “per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza a un determinato gruppo sociale, si trova fuori dal paese di cui ha cittadinanza [o dimora abituale – nel caso di soggetti apolidi] e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di detto paese”. La nozione di rifugiato, per quanto di facile comprensione, merita una disamina più approfondita.

1. I beneficiari

La protezione internazionale (nelle sue tre varianti) spetta, anzitutto, a due categorie di soggetti: agli stranieri aventi cittadinanza di Stati terzi e agli apolidi, ossia a coloro che “nessuno Stato, in base al proprio ordinamento giuridico, considera come propri cittadini”[6].

Il diritto d’asilo per i cittadini di Stati membri dell’UE è infatti limitato, come ricorda l’art. 1 del Protocollo n. 24 allegato ai Trattati, secondo cui “gli Stati membri dell’Unione europea, dato il livello di tutela dei diritti e delle libertà fondamentali da essi garantito, si considerano reciprocamente paesi d’origine sicuri a tutti i fini giuridici e pratici connessi a questioni inerenti l’asilo”. La domanda d’asilo proveniente da Stati membri può eccezionalmente essere dichiarata ammissibile:

• se lo Stato membro adotta misure che derogano agli obblighi previsti dalla CEDU in caso di guerra o stato d’urgenza, ai sensi dell’art. 15 della Convenzione di Ginevra;
• se è stata avviata la procedura di cui all’art. 7, par. 1 del TUE relativa (al rischio di) violazioni gravi dei valori fondamentali dell’Unione di cui all’art. 2 del Trattato;
• se il Consiglio ha adottato una decisione conformemente all’art. 7 TUE;
• se uno Stato membro così decide unilateralmente per la domanda di un cittadino di un altro Stato membro[7].

Poiché la procedura c.d. di “allarme” ai sensi dell’art. 7 è stata di recente avviata nei confronti di Polonia e Ungheria, sarà eccezionalmente possibile prendere in esame le domande di protezione internazionale dei relativi cittadini.

2. Il timore fondato di persecuzione

Un primo requisito per l’ottenimento dello status è costituito dal timore fondato di persecuzioni. Non è necessario che la persecuzione si sia effettivamente verificata, in quanto è sufficiente dimostrare, secondo un criterio di ragionevole possibilità, il pericolo di essere esposti a persecuzione. Il timore può dipendere da eventi oggettivi – quali il rispetto dei diritti umani, la ricorrenza di persecuzioni di determinate categorie di persone o la situazione socio-politica generale del Paese – o dalla percezione soggettiva del soggetto coinvolto, che può variare a seconda dell’età, del sesso e della situazione familiare. Gli elementi oggettivi e soggettivi si pongono alla base della valutazione circa la fondatezza del timore.

Normalmente, il timore di persecuzione deve essere preesistente all’arrivo. Tuttavia, come affermato all’art. 5 della direttiva 2011/95, l’evento rischioso in questione può anche essersi verificato successivamente alla partenza del richiedente dal suo paese d’origine (ad esempio, una conversione religiosa, l’adesione e un partito di opposizione, lo scoppio di un conflitto armato, un violento cambio di regime nel paese d’origine o l’adozione da parte del governo di misure repressive nei confronti di una categoria di persone, a cui il richiedente appartiene, che realizzino sistematiche violazioni di diritti umani). La protezione accordata a tale figura, definita “refugee sur place”, incontra però delle limitazioni: l’art. 4, par. 3, lett. d) della direttiva, infatti, impone all’autorità nazionale accertante di verificare che le attività successive alla partenza non siano state strumentalmente realizzate allo scopo esclusivo e principale di ottenere la protezione internazionale.

3. Gli atti di persecuzione

La direttiva 2011/95 definisce, all’art. 9, gli atti di persecuzione come atti che “(a) sono, per loro natura o frequenza, sufficientemente gravi da rappresentare una violazione grave dei diritti umani fondamentali, in particolare dei diritti per cui qualsiasi deroga è esclusa a norma dell’articolo 15, paragrafo 2, della CEDU” o  costituiscono “(b) la somma di diverse misure, tra cui violazioni dei diritti umani, il cui impatto sia sufficientemente grave da esercitare sulla persona un effetto analogo a quello di cui alla lettera (a)” (vale a dire, il diritto alla vita, il divieto di tortura e di trattamenti inumani o degradanti, la proibizione della schiavitù e il principio di legalità).

Per quanto attiene alla forma, gli atti di persecuzione possono consistere in  atti di violenza fisica o psichica, compresa la violenza sessuale, provvedimenti legislativi, amministrativi, di polizia e/o giudiziari, discriminatori per loro stessa natura o attuati in modo discriminatorio, azioni giudiziarie o sanzioni penali sproporzionate o discriminatorie, rifiuto di accesso ai mezzi di ricorso giuridici, azioni giudiziarie o sanzioni penali in conseguenza al rifiuto di prestare servizio militare in un conflitto[8].

Gli atti persecutori così delineati possono essere compiuti tanto da autorità statali (tra le quali rientrano gli organi dello Stato o soggetti ad esso assimilabili, quali partiti o organizzazioni politiche che controllino una parte di territorio), quanto da soggetti privati – qualora però risulti che lo Stato non voglia o non sia in grado di offrire adeguata protezione contro tali atti. È particolarmente rilevante in materia la sentenza J.K. e altri c. Svezia[9], in cui la Corte EDU ha riconosciuto sussistente un rischio di persecuzione di cittadini iracheni, richiedenti protezione in Svezia, derivante da pratiche di violenza e abusi subiti in passato da parte di privati appartenenti all’associazione terroristica Al-Qaeda, che le autorità irachene non sarebbero state in grado di fronteggiare.

4. I motivi di persecuzione

I motivi di persecuzione previsti dalla direttiva e dalla Convenzione di Ginevra del 1951 sono tipici e consistono in: razza, religione, nazionalità[10], appartenenza a un particolare gruppo sociale[11] e opinione politica. La giurisprudenza della Corte di Giustizia ha chiarito, in un caso attinente alla persecuzione per motivi religiosi[12], che l’atto di persecuzione che rileva ai fini della domanda di protezione internazionale non è tanto la lesione della libertà di religione, quanto la natura della repressione che viene esercitata sull’interessato e le conseguenze di quest’ultima. La Corte ha aggiunto che non è tantomeno pertinente pretendere che il soggetto rinunci a taluni atti religiosi per scongiurare il rischio di persecuzioni);

Ai fini del riconoscimento dello status di rifugiato, è necessario che il motivo di persecuzione rientri tra quelli indicati dalla norma, mentre è del tutto indifferente che il richiedente possegga effettivamente la caratteristica (razziale, nazionale…) per cui subisce la persecuzione: ciò che rileva è che l’agente persecutore gli attribuisca – anche erroneamente – tale qualifica[13].

5. La carenza o effettività della protezione offerta dal Paese d’origine

Il requisito della carenza o ineffettività della protezione offerta dal Paese d’origine va valutato alla luce dei criteri previsti dagli artt. 7 e 8 della direttiva 2011/95. In primo luogo, la protezione contro persecuzioni o danni gravi può essere offerta esclusivamente dallo Stato oppure dai partiti o organizzazioni, comprese le organizzazioni internazionali, che controllano lo Stato o una parte consistente del suo territorio, a condizione che abbiano la volontà e la capacità di offrire protezione e che questa possa dimostrarsi effettiva e non temporanea.

L’effettività della protezione va valutata in relazione all’esistenza di un corpo legislativo e regolamentare del paese d’origine che sia adeguato ed in grado di garantire il rispetto dei diritti fondamentali – e di un sistema giurisdizionale che permetta di individuare, perseguire penalmente e punire gli atti che costituiscono persecuzione.

La protezione internazionale può inoltre non essere riconosciuta qualora il richiedente possa riparare in sicurezza “in una parte del territorio del paese d’origine, a condizione che possa recarsi ed essere ammesso in detto luogo legalmente e senza pericolo”, e sempre che si possa “ragionevolmente supporre che vi si stabilisca”. Si tratta della c.d. internal relocation, o “alternativa della fuga interna”, riconosciuta dall’art. 8 della direttiva, che deve essere valutata con grande cautela, tenendo conto delle “condizioni generali vigenti in tale parte del paese, nonché delle circostanze personali del richiedente” e comunque disponendo di informazioni “precise ed aggiornate” che provengano da “fonti pertinenti, quali l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati e l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo” (art. 8, par. 2).

Le cause di esclusione dallo status di rifugiato

Nonostante la ricorrenza di tutti i presupposti “positivi” per l’ottenimento dello status di rifugiato, la direttiva prevede due gruppi di cause di esclusione, che possono condurre a un diniego di protezione.

L’esclusione riguarda, in primo luogo, coloro che possono avvalersi di una forma alternativa di protezione – purché puntuale ed effettiva – offerta da organi internazionali. Attualmente, l’unico organo in grado di offrire una tale tutela è l’Agenzia delle Nazioni Unite per il soccorso e l’occupazione dei profughi palestinesi nei Paesi del Vicino Oriente (UNRWA). Pertanto, finché dura la protezione di tale organo, non trova applicazione la protezione prevista dal TFUE (art. 12 direttiva 2011/95).

In secondo luogo, il richiedente può essere ritenuto immeritevole di protezione allorché incorra nelle c.d. situazioni soggettive di indegnità internazionale, ossia quando sussistano fondati motivi per ritenere che il soggetto abbia commesso, prima dell’arrivo nello Stato membro ospitante, crimini di diritto internazionale (un crimine contro la pace, un crimine di guerra o un crimine contro l’umanità, quali definiti dagli strumenti internazionali pertinenti), gravi reati di diritto nazionale o atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite (tra i quali la Corte di Giustizia[14] ha incluso “attività collaterali, preparatorie o di supporto logistico, a favore di organizzazioni terroristiche, come la contraffazione e la cessione fraudolenta di passaporti”)[15]. Tali cause di esclusione devono ritenersi applicabili non solo ai soggetti che abbiano commesso, ma anche a coloro che abbiano istigato o altrimenti concorso alla realizzazione di tali categorie di illeciti.

Concordemente al carattere “essenzialmente umanitario”[16] che permea la direttiva 2011/95, la Corte ha infine stabilito che le autorità nazionali debbano evitare ogni automatismo nell’applicazione delle cause di esclusione, e che debbano procedere a un esame completo di tutte le circostanze inerenti al caso individuale.

È però opportuno ribadire che, qualora un richiedente incorra in una causa di esclusione che conduca a un diniego di protezione internazionale, non è detto che tale soggetto possa essere automaticamente espulso verso il paese di provenienza. Ciò nel rispetto del c.d. principio internazionale di non-refoulement, o non respingimento[17], che impedisce alle autorità statali di respingere un soggetto verso territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate (art. 33 della Convenzione di Ginevra del 1951).

Conclusioni

La ricorrenza di tutti i requisiti positivi e l’assenza di tutte le cause di esclusione o ostative al riconoscimento dello status di rifugiato, così come enucleati dalle direttive europee e dalla Convenzione di Ginevra del 1951, obbligano lo Stato membro al riconoscimento di tale forma di protezione. Parimente, in presenza delle condizioni sovramenzionate, l’interessato beneficia “di un diritto soggettivo a che gli sia riconosciuto lo status di rifugiato”, e ciò “ancora prima che sia stata adottata una decisione formale al riguardo”[18].

 

[1] Per ulteriori approfondimenti sul tema dell’asilo, si veda: S. Amadeo, F. Spitaleri, Il diritto dell’immigrazione e dell’asilo dell’Unione Europea, Giappichelli, 2019.

[2] Art. 67, par. 2, TFUE: “[L’Unione] garantisce che non vi siano controlli sulle persone alle frontiere interne e sviluppa una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi. Ai fini del presente titolo gli apolidi sono equiparati ai cittadini dei paesi terzi.”.

Art. 78 TFUE: “1. L’Unione sviluppa una politica comune in materia di asilo, di protezione sussidiaria e di protezione temporanea, volta a offrire uno status appropriato a qualsiasi cittadino di un paese terzo che necessita di protezione internazionale e a garantire il rispetto del principio di non respingimento. Detta politica deve essere conforme alla convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e al protocollo del 31 gennaio 1967 relativi allo status dei rifugiati, e agli altri trattati pertinenti. 2. Ai fini del paragrafo 1, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, adottano le misure relative a un sistema europeo comune di asilo […]”.

Art. 80 TFUE: “Le politiche dell’Unione di cui al presente capo e la loro attuazione sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario. Ogniqualvolta necessario, gli atti dell’Unione adottati in virtù del presente capo contengono misure appropriate ai fini dell’applicazione di tale principio.”.

[3] Tra le quali rientrano: il Regolamento (UE) n. 439/2010 che istituisce l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO), incaricato di sviluppare misure di cooperazione pratica nel settore della protezione internazionale; e il Regolamento  (UE) n. 516/2014, che istituisce il Fondo Asilo, migrazione e integrazione (FAMI), per il rafforzamento del CEAS e il  miglioramento della solidarietà e della ripartizione di responsabilità fra gli Stati membri, a sostegno in particolare di quelli “più esposti ai flussi migratori”.

[4] Si veda, per un approfondimento, F. Tumminello, Il limite del “Sistema Dublino” nella gestione dei migranti, Ius in itinere, 27 settembre 2019, online: https://www.iusinitinere.it/il-limite-del-sistema-dublino-nella-gestione-dei-migranti-23061

[5] Rispetto alla quale la direttiva si pone come “strumento attuativo”.

[6] Così afferma l’art. 1 della Convenzione delle Nazioni Unite relativa allo status degli apolidi (New York, 1954)

[7] Prosegue l’articolo: “… in tal caso il Consiglio ne è immediatamente informato; la domanda è esaminata partendo dal presupposto che sia manifestamente infondata senza che ciò pregiudichi, in alcun caso, il potere decisionale dello Stato membro”.

[8] Si veda: art. 9, par. 2, direttiva 2011/95.

[9] Si veda: Corte EDU, J.K. e altri c. Svezia, ricorso n. 59166/12, sentenza 23 agosto 2016, §§ 17, 30 e 122. Online: https://hudoc.echr.coe.int/fre#{%22itemid%22:[%22001-154980%22]}

[10] Non intendendosi in tal senso solamente la cittadinanza, o l’assenza di cittadinanza, ma, in particolare, l’appartenenza ad un gruppo caratterizzato da un’identità culturale, etnica o linguistica, comuni origini geografiche o politiche o la sua affinità con la popolazione di un altro Stato.

[11] La direttiva 2011/95, all’art. 10, chiarisce la nozione di “particolare gruppo sociale” includendovi due condizioni cumulative: i membri devono anzitutto condividere “una caratteristica innata (come il sesso o una casta o l’età) o storia comune che non può essere mutata (come l’aver fatto parte di un’associazione o di una classe professionale)” oppure “una caratteristica o una fede che è così fondamentale per l’identità che una persona non dovrebbe essere costretta a rinunciarvi”, e tale gruppo deve avere “la propria identità nel paese terzo di cui trattasi, perché vi è percepito dalla società circostante come diverso”. La Corte riconduce in tale nozione l’orientamento omosessuale e il rifiuto di prestare servizio militare in un conflitto. Si veda:CGUE, Y e Z, cause riunite C-71/11 e C-99/11, sentenza del 5 settembre 2012, punti 65 e 79. Si veda anche Corte EDU, A. c. Svizzera, ricorso 32218/18, sentenza del 5 novembre 2019

[13] Si veda: CGUE, Ahmedbekova e Ahmedbekov, causa C-652/16, sentenza del 4 ottobre 2018. Online: http://curia.europa.eu/juris/celex.jsf?celex=62016CJ0652&lang1=en&lang2=IT&type=TXT&ancre=

[14] Si veda: CGUE, Lounani, causa C-573/14, sentenza del 31 gennaio 2017, punti 46-49, 69-71 e 78.

[15] Si veda l’art. 12, par. 2 e 3, della direttiva 2011/95.

[16] Lounani, punti 72 ss., sovramenzionato.

[17] Si veda, a tal proposito, E. Corduas, Il principio di non refoulement: quadro generale e giurisprudenza, in Ius in itinere, 21 luglio 2017, online: https://www.iusinitinere.it/principio-non-refoulement-quadro-generale-giurisprudenza-4333

[18] Tale conseguenza è stata tratta dalla Corte di Giustizia in A, S,  causa C-550/16, sentenza del 12 aprile 2018.