È possibile impugnare la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo?
Nell’ambito del Diritto amministrativo – e, in particolar modo, del suo segmento processuale – una questione su cui dottrina e giurisprudenza sono state più volte chiamate ad esprimersi è se è possibile impugnare l’atto con cui la Pubblica Amministrazione comunica l’avvio di un procedimento amministrativo. Nell’ambito del Diritto amministrativo – e, in particolar modo, del suo segmento processuale – una questione su cui dottrina e giurisprudenza sono state più volte chiamate ad esprimersi è se è possibile impugnare l’atto con cui la Pubblica Amministrazione comunica l’avvio di un procedimento amministrativo.
In proposito – è bene premetterlo – la soluzione non è univoca e necessita di una attenta disamina. La comunicazione relativa all’avvio di un procedimento amministrativo da parte della P.A., infatti, è atto endoprocessuale e come tale, essendo insuscettibile di arrecare pregiudizio, risulta di norma non impugnabile.
Sul punto, si segnala una pronuncia del 2014 con cui il T.A.R. Veneto[1]ha ritenuto inammissibile il ricorso proprio per questo motivo.
Ecco la sentenza: “L’atto impugnato costituisce una mera comunicazione di avvio del procedimento, della quale possiede tutti gli elementi formali e sostanziali (il nomen iuris, l’indicazione della autorità emanante, l’oggetto del procedimento, dell’ufficio competente, del responsabile del procedimento, delle conseguenze del medesimo, nonché del luogo dove è possibile prendere visione degli atti e dei documenti relativi al procedimento). La circostanza che l’atto contenga anche l’invito a procedere allo sgombero entro il termine di sessanta giorni, non vale di per sé a conferire valenza provvedimentale all’atto, dato che, come sostiene il Comune nelle proprie difese, nel contesto complessivo a tale espressione deve essere riconosciuta la valenza di una mera richiesta ad uno spontaneo adempimento, priva di valore cogente, come si evince dalla circostanza che l’Amministrazione non ha fatto seguire la scadenza del termine da alcuna ulteriore attività provvedimentale. Pertanto il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse in quanto l’atto impugnato, in base ad una corretta qualificazione che tenga conto del suo effettivo contenuto e di quanto dispone, nonché delle caratteristiche che presenta nella sua concreta attuazione[2], deve essere qualificato come una comunicazione di avvio del procedimento che ha carattere endoprocedimentale ed è priva di autonoma capacità lesiva”.
Il T.A.R. Veneto risolve dunque la questione nel senso della non impugnabilità per carenza di interesse.
Uno spiraglio per la soluzione opposta, tuttavia, deriva da una pronuncia del Tribunale amministrativo della Campania, sezione di Salerno[3], che ha accolto un ricorso per l’annullamento dell’atto con cui la P.A. comunicava l’avvio di un procedimento amministrativo.
Ecco quanto hanno affermato i giudici amministrativi campani: “Fermo restando, ovviamente, che l’impugnativa della nota gravata, nella parte in cui, con essa, si comunica l’avvio del procedimento, teso all’annullamento in autotutela del prefato permesso di costruire e della concessione in sanatoria, che l’aveva preceduto, è inammissibile, trattandosi di atto preparatorio non lesivo, come da giurisprudenza granitica, ritiene il Collegio che la medesima nota, nella parte in cui commina la sospensione sine die del permesso di costruire in questione, e soprattutto fondandosi unicamente sulla necessità di procedere alla verifica di quanto esposto dal controinteressato (…), al fine di valutarne la veridicità, non sia immune dalle suddette censure, poiché, anche al fine d’emanare un provvedimento cautelare, come quello in esame, il Comune avrebbe dovuto esplicitare quanto meno i profili di presumibile fondatezza dell’esposto in questione (evidentemente, dopo aver svolto preliminari accertamenti al riguardo), tali da giustificarlo”.
Nel caso in esame, nulla di tutto ciò era dato leggere nel provvedimento di sospensione gravato, laddove – come afferma il T.A.R. campano – “l’istruttoria deve precedere, e non seguire, per principio generale, l’emanazione di un provvedimento amministrativo, destinato a incidere sfavorevolmente sulla sfera giuridica del privato”. E ciò anche quando, come nella specie, si tratti di un atto a carattere chiaramente interinale e provvisorio, ma comunque in grado di ledere l’interesse del ricorrente alla prosecuzione dei lavori, a suo tempo autorizzati.
D’altronde, una conferma di quanto detto può trarsi dall’elementare considerazione secondo la quale, a ritenere altrimenti, “a chiunque sarebbe consentito incidere in senso deteriore sulla sfera giuridica di terzi, con la sola presentazione di un esposto o di una denunzia, in cui si rappresentino talune circostanze in grado di fondare l’intervento dei poteri autoritativi della P.A”.
Ma proprio la P.A., prima di adottare qualsivoglia atto sfavorevole per il privato, ha l’obbligo, legislativamente sancito, di esperire in merito una – sia pur preliminare – istruttoria e di fornire una – sia pur sommaria – motivazione, circa i presumibili profili di fondatezza dei fatti esposti (si tratta, in definitiva, di null’altro che del presupposto di legittimità dell’esercizio del potere cautelare, espresso nella formula del fumus boni iuris).
Pertanto, alla luce dei diversi orientamenti giurisprudenziali esaminati, da un lato è da ritenersi di norma inammissibile l’atto con cui la Pubblica Amministrazione comunica l’avvio di un procedimento amministrativo, ma, dall’altro, questo assunto deve necessariamente essere bilanciato con il principio di diritto secondo cui tale atto, se non presenta una limitazione temporale e non è sorretto da un’istruttoria già compiuta, non può ritenersi immune da censure.
[1]T.A.R. Veneto, sez. III, 17.04.2014, n. 523.
[2]Cfr. ex pluribus Consiglio di Stato, sez. V, 19.11.2012, n. 5848; T.A.R. Lazio Latina, sez. I, 22.10.2012, n. 791; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 14.11.2011, n. 8828.
[3]T.A.R. Campania Salerno, sez. I, 9.03.2016, n. 592.
Andrea Amiranda è un Avvocato d’impresa specializzato in Risk & Compliance, con esperienza maturata in società strategiche ai sensi della normativa Golden Power.
Dal 2020 è Responsabile dell’area Compliance di Ius in itinere.
Contatti: andrea.amiranda@iusinitinere.it
