Espropriazione per pubblica utilità e fascia di rispetto stradale/autostradale

L’espropriazione per pubblica utilità può essere definita, in via generale, come quell’ istituto giuridico italiano in virtù del quale la pubblica amministrazione può, con un provvedimento, acquisire per sé o fare acquisire a un altro soggetto, per esigenze di interesse pubblico, la proprietà o altro diritto reale su di un bene, indipendentemente dalla volontà del suo proprietario, previo pagamento di un indennizzo[1].

In Italia la materia dell’espropriazione per pubblica utilità è stata per la prima volta regolata con la legge 25 giugno 1865, n.2359, che ha rappresentato fino alla D.P.R. 327/2001[2] l’unica legge generale ed organica del procedimento espropriativo.

La creazione di un Testo Unico dell’espropriazione si è resa necessaria al fine di fare ordine nella materia e di riunire  una normativa di difficile lettura e comprensione caratterizzata dalla presenza di quasi un centinaio di leggi sparse e regolamenti.

In via di estrema sintesi (non ritenendo questa la sede più opportuna per un’analisi compiuta ed esaustiva della materia) il procedimento espropriativo può dirsi articolato in quattro fasi in cui sono coinvolti tre soggetti: l’espropriato[3], l’autorità espropriante[4], il beneficiario dell’espropriazione[5].

La prima fase è quella nella quale un determinato bene è sottoposto al c.d. vincolo preordinato all’esproprio, vengono cioè individuate nel piano urbanistico generale, una sua variante oppure un atto diverso, le aree occorrenti per la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità.

Segue (nel termine decadenziale di 5 anni) l’emanazione della c.d. dichiarazione di pubblica utilità la quale può derivare dall’approvazione del progetto definitivo di un’opera pubblica, dall’approvazione del piano particolareggiato, del piano di lottizzazione, del piano di recupero, del piano di ricostruzione, del piano della zona[6].

A questo punto si apre la fase relativa alla determinazione dell’indennità di esproprio[7] con la notificazione della somma offerta e con l’eventuale dichiarazione irrevocabile d’accettazione di tale somma; questa fase può alternativamente concludere il procedimento con l’accordo di cessione del bene (ed in tal caso l’indennità determinata è definitiva) ovvero con la determinazione provvisoria dell’indennità e con il suo deposito nella Cassa depositi e prestiti.

Entro il termine di cinque anni dal momento in cui è diventato efficace il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità[8], deve essere adottato il decreto di esproprio.

L’esecuzione del decreto di esproprio, poi, con la relativa immissione nel possesso, deve avvenire nel termine di due anni dall’emanazione del decreto di esproprio medesimo.

Per quanto riguarda i criteri di calcolo dell’indennità di esproprio il Testo Unico individua (nell’articolo 37) per la quantificazione del “risarcimento” nel caso di esproprio di aree edificabili il criterio del valore venale[9], mentre per quanto riguarda le aree non edificabili il criterio (di cui all’articolo 40 del Testo Unico) è quello del valore agricolo del bene.

Com’è facile intuire, l’indennizzo nel caso di esproprio di un’area edificabile sarà sicuramente maggiore di quello previsto per un’area non edificabile e ciò al pari di quanto avverrebbe nella determinazione del prezzo di un terreno oggetto di comune compravendita.

Normalmente la qualificazione di una determinata area come edificabile o meno è contenuta negli strumenti urbanisti comunali e, in particolare, nel Piano Regolatore Generale dello stesso; cosa accade, però, soprattutto in caso di espropriazione, se un determinato terreno seppur considerato edificabile dal PRG rientri contemporaneamente in una fascia di rispetto stradale o autostradale[10]?

Della questione si è occupata la Corte di Cassazione in una recente ordinanza[11],con la quale, ribadendo principi già affermati in precedenza, ha accolto il ricorso della parte attrice e cassato con rinvio quanto già deciso, nel caso de quo, dalla Corte d’appello di Messina.

I giudici siciliani erano stati, infatti, aditi dalla società INVESTIMENTS s.r.l. al fine di vedersi riconoscere le giuste indennità di occupazione ed espropriazione di un terreno di sua proprietà, sito in contrada Masseria del comune di Milazzo, interessato dalla procedura finalizzata alla realizzazione dello svincolo tra la SS 113, la barriera di Milazzo e l’asse viario di Milazzo.

La Corte adita, acquisita la chiesta CTU, con ordinanza del 2017, aveva determinato in Euro 44.932,00 l’indennità di espropriazione ed in Euro 38.063,00 quella di occupazione temporanea, qualificando l’area legalmente edificabile, perché ricadente in zona D3 del piano regolatore del comune di Milazzo.

Avverso tale pronuncia presentava ricorso in Cassazione  ANAS s.p.a (parte soccombente in appello) articolando le proprie argomentazioni sulla base di tre motivi fondamentali:

1. l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360, n. 5 c.p.c.;
2. la violazione e falsa applicazione dell’art. 41 septies della L n. 1150 del 1942, come modificato dalla L. n. 765 del 1967, art. 19, del D. M. 1° aprile 1968, n. 1404 art. 4, del D. Lgs. N. 285 del 1992 (Nuovo codice della strada) e del D.P.R. n. 45 del 1992, art. 26 (Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada);
3. la violazione e falsa applicazione dell’art. 37 e 40 del D.P.R. 8/6/2001 n. 327, in relazione all’art. 360, n. 3 c.p.c.

L’Alto Consesso, con la menzionata ordinanza, ha ritenuto fondato il secondo motivo di ricorso (da considerare assorbente rispetto alle altre censure) ribadendo il principio in base al quale ‹‹il vincolo di inedificabilità ricadente sulle aree situate in fascia di rispetto stradale prescinde dalla pianificazione e dalla programmazione urbanistica, trovando la sua fonte direttamente in apposite leggi che rendono il suolo ad esso soggetto legalmente inedificabile, trattandosi di vincolo sancito nell’interesse pubblico, volto a favorire la circolazione e ad offrire idonee garanzie di sicurezza a quanti transitano sulle strade o passano nelle immediate vicinanze, o in queste abitano ed operano››.

Un siffatto regime ha come conseguenza la creazione di un vero e proprio regime legale di inedificabilità per i terreni interessati dalla realizzazione di opere stradali[12] che prevale e non può essere derogato neppure da parte degli strumenti generali di pianificazione del territorio, i quali, in quanto provvedimenti amministrativi, sono assoggettati pur essi al rispetto delle norme di legge che impongono limitazioni legali di carattere assoluto.

Tutto questo comporta, in conclusione, che qualora un terreno oggetto di un procedimento espropriativo sia qualificato come edificabile negli strumenti urbanistici comunali ma ricada in una fascia di rispetto stradale, tale vincolo avrà la prevalenza e l’area sarà sempre considerata come inedificabile ai fini della quantificazione dell’indennità di esproprio[13](con applicazione dei criteri di cui all’art. 40 del Testo Unico).

[1] Essa è espressione del c.d. potere ablatorio della pubblica amministrazione, ossia quel potere in base al quale la P.A. può sacrificare il diritto o la facoltà di un soggetto a favore del vantaggio che la collettività ne ricava a fronte del sacrificio del privato e con l’ulteriore conseguenza dell’acquisizione di quella facoltà o di quel diritto a favore del beneficiario dell’atto ablatorio posto in essere. In base alla situazione giuridica su cui il provvedimento amministrativo è destinato ad incidere si è soliti distinguere tra :

• Provvedimenti ablatori obbligatori che fanno nascere un’obbligazione tra il destinatario (debitore) e la P.A. (creditore);
• Provvedimenti ablatori personali se incidono su una libertà o un diritto non patrimoniale del destinatario;
• Provvedimenti ablatori reali se limitano o estinguono un diritto reale del destinatario.

[2] Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità.

[3] E’ la persona fisica o giuridica, pubblica o privata, titolare del diritto espropriato, dal punto di vita tecnico è colui che risulta proprietario dai registri catastali.

[4] E’ l’autorità amministrativa titolare del potere di espropriare e responsabile del relativo procedimento.

[5] Il soggetto, pubblico o privato, in favore del quale è emesso il decreto di esproprio che può coincidere anche con il promotore dell’espropriazione.

[6] Essa costituisce un sub-procedimento del procedimento di esproprio ed è autonomamente impugnabile innanzi al giudice amministrativo in quanto atto immediatamente lesivo.

[7] L’articolo 42, comma 3, della Costituzione (fondamento costituzionale del potere espropriativo) prevede espressamente che ‹‹La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale››.

[8] Entro tale termine può essere emanato anche il c.d. decreto di occupazione d’urgenza (ex art.22 bis del Testo Unico) necessario quando l’opera da realizzare viene considerata indifferibile ed urgente e consente l’immissione immediata nel possesso del bene e l’inizio dei lavori senza attendere il termine della procedura espropriativa (previo giusto indennizzo di occupazione d’urgenza).

[9] Il valore venale corrisponde al prezzo che l’immobile avrebbe avuto al momento della stima in una libera contrattazione di compravendita in funzione dello stato di fatto e di diritto, delle specifiche peculiarità e della posizione del bene.

[10] La fascia di rispetto stradale o autostradale introduce dei limiti all’edificabilità o meglio un vincolo di inedificabilità nelle aree poste entro una certa distanza dal c.d. nastro di strade ed autostrade. Tale limite deriva direttamente dalla normativa del Codice della Strada (artt. 16, 17, e 18 Decr. Leg.vo 285/1992) e del suo Regolamento di attuazione (artt. 26, 27, e 28 D.P.R. 495/1992) ed  è finalizzato a mantenere una fascia di rispetto utilizzabile per l’esecuzione di lavori, l’impianto di cantieri, l’eventuale allargamento della sede stradale, e per evitare possibili pregiudizi alla percorribilità della via di comunicazione.

[11] Corte di Cassazione, Sezione VI Civile, ordinanza del 6 luglio 2018, n. 17932.

[12] Cass. n. 8121/2009; Cass. n. 26899/2008; 21092 del 2005; 23210 del 2012 e in tema di vincoli legali relativi alle fasce di rispetto ferroviario, cimiteriale cfr. Cass. n. 8121 del 2009; 9631 del 2010; n. 25668 del 2015; n. 7228 del 2013; n. 25346 del 2006.

[13] Come affermato dalla Cassazione  in presenza di un vincolo conformativo previsto dalla legge (quale è la fascia di rispetto), non sono predicabili riferimenti di effettualità edificatoria “di fatto”, ma, ai fini del ristoro del proprietario inciso, rileva solo la distinzione tra aree edificabili “di diritto” ed aree “ giuridicamente “non edificabili (cfr. infra multa: Cassazione civile, sez. I, 13 aprile 2006, n. 8707; Cassazione civile, sez. I, 28 ottobre 2005, n. 21092).