FinTech: l’iniziativa per una regulatory sandbox

28/04/202103/05/2021 Michele Pietroluongo

FinTech: l’iniziativa per una regulatory sandbox

A cura di: Michele Pietroluongo e Tommaso Raucci

SOMMARIO: 1. Introduzione. – 2. Regulatory sandbox. – 3. Composizione e attribuzioni del Comitato. – 4. Attività ammissibili alla sperimentazione. – 5. Presupposti per l’ammissibilità. 6. Formulazione della richiesta. – 7. Istruttoria, revoca, durata e proroga della sperimentazione. – 8. Considerazioni finali.

1. Introduzione

La tecnologia rappresenta uno dei principali driver dello sviluppo dei mercati finanziari, in vero, le innovazioni tecnologiche hanno nel corso degli anni investito l’intera gamma di servizi e attività di investimento: dallo sviluppo delle sedi di negoziazione ai prodotti finanziari offerti, dalla gestione del rischio al diffondersi di sistemi di trading algorithmic e high frequency trading[1]; altre tecnologie, invece, sono in fase di studio come la distributed ledger technology e le crypto-assets. L’evoluzione tecnologica sta rapidamente trasformando le strutture, i prodotti e gli attori del mercato, necessariamente ciò pone nuove sfide per il regolatore e comporta specifiche scelte a livello legislativo.

In questo senso il Ministero dell’Economia e delle Finanze con l’articolo 36 del decreto-legge 30 aprile 2019 n. 34[2], sentiti la Banca d’Italia, la CONSOB e l’IVASS, ha avviato una consultazione pubblica, conclusa il 31 marzo 2020, per l’adozione di un regolamento (Schema di Regolamento) finalizzato all’introduzione della sperimentazione FinTech[3] in Italia.

L’apertura di una fase di sperimentazione che mettesse in contatto tutte le imprese interessate insieme ad esperti e consulenti in materia finanziaria, il tutto sotto l’attenta valutazione e vigilanza degli organi istituzionali, ha fatto sì che anche in Italia si mettesse in risalto l’esigenza di creare una regulatory sandbox che permettesse lo sviluppo armonizzato delle nuove applicazioni tecnologiche per l’erogazione di servizi finanziari, bancari ed assicurativi la cui digitalizzazione si è resa inevitabile per via dell’esplodere della pandemia da covid-19.

2. Regulatory sandbox

Per regulatory sandbox si intende un regime normativo transitorio che deroga alle ordinarie regole che disciplinano una determinata attività. In questo specifico caso si fa riferimento ad un sistema che consente alle imprese di testare, secondo uno specifico piano concordato e monitorato da un’apposita Autorità competente, prodotti o servizi innovativi, modelli di business o meccanismi di erogazione, relativi alla prestazione di servizi finanziari[4]. Se, dopo il periodo di prova, l’impresa vuole offrire i propri servizi a un mercato più ampio, deve conformarsi al quadro regolamentare esistente applicabile a quel tipo di attività. Pertanto, la sandbox si distingue significativamente sia dall’innovation hub, mediante il quale i regolatori offrono assistenza ad hoc alle imprese che non sono abituate alla regolamentazione finanziaria e/o che hanno dubbi sull’applicazione della normativa alla loro attività, sia da altre soluzioni, quali gli incubators e le partnership pubblico-privato, nel cui ambito le Autorità pubbliche aiutano le entità private, creando un forum per gli operatori tradizionali e le start-up, finalizzato allo scambio di risorse, know-how e esperienze, e cooperando nel finanziamento e nello sviluppo di soluzioni innovative[5].

3. Composizione e attribuzioni del Comitato

Lo Schema di Regolamento dopo aver offerto nell’art. 1 la definizione di FinTech quale “attività di tecno-finanza volte al perseguimento, mediante nuove tecnologie, dell’innovazione di servizi e di prodotti nei settori finanziario, creditizio, assicurativo”, delinea la composizione e le attribuzioni del Comitato di coordinamento per il FinTech, quest’organo è composto da un referente per ciascuna delle seguenti istituzioni: MEF, Dipartimento del Tesoro, CONSOB, Banca d’Italia, IVASS, GPDP, AGID, AGCM e Agenzia dell’Entrate; e si avvale di una Segreteria tecnica incardinata presso il Dipartimento del Tesoro del MEF[6]. Nel dettaglio il Comitato si occuperà di: monitorare l’evoluzione del FinTech[7], agevolare il contatto degli operatori del settore con le istituzioni e con le Autorità, facilitare il confronto sulle aree di rischio identificate dalle Amministrazioni, coordinare eventuali collaborazioni che si reputano necessarie con istituzioni estere competenti e svolgere attività in materia di sperimentazione FinTech, previste al Capo II del Regolamento.

Emerge, pertanto, dal testo dello Schema, una limitazione che non coinvolge proprio tutti gli interessati nel processo di sperimentazione: si rileva principalmente che non sono coinvolte le associazioni di rappresentanza in maniera appropriata, ossia senza disporre di modalità che permettano alle stesse di effettuare un intervento integrato e fluido teso ad approntare opportune soluzioni operative; si lamenta, tra l’altro, l’assenza di appropriate linee guida su deroghe, autorizzazioni relative alle operazioni svolte dalle categorie che rappresentano snellendo lo stesso processo di intervento e avanzando autonomamente richieste di riunione del Comitato a fronte di temi specifici.

Altra sollecitazione è sorta con il fine di allargare la platea di soggetti interessati stipulando accordi con le università ed il mondo accademico alleviando in tal modo le tempistiche che comportano la verifica dei progetti. Si è poi paventata l’idea di costituire un comitato esterno di advisor indipendenti ed esperti specializzati nei settori finanziario, assicurativo e creditizio “preposto alla parametrizzazione e determinazione del livello di “innovazione” dei progetti industriali oggetto di esamina da parte del Comitato FinTech”.

4. Attività ammissibili alla sperimentazione

Lo Schema di Regolamento all’articolo 5 individua le attività ammissibili alla sperimentazione, quali:

attività soggetta all’autorizzazione o all’iscrizione in un elenco da parte di almeno una delle Autorità di vigilanza (Banca d’Italia, CONSOB e IVASS);
pur essendo soggetta ad autorizzazione o iscrizione in un elenco da parte di almeno una delle Autorità di vigilanza non deve essere svolta a titolo professionale, non deve essere svolta nei confronti del pubblico o è svolta nei confronti di un pubblico circoscritto, non deve rientrare in un caso di esclusione previsto dalla legge;
attività consistente in un servizio da svolgere nei confronti di un soggetto vigilato o regolamentato da almeno una delle Autorità di vigilanza e incide su profili oggetto di regolamentazione dei settori bancario, finanziario o assicurativo;
attività svolta da un soggetto vigilato o regolamentato da almeno una delle Autorità di vigilanza e incida su profili oggetto di regolamentazione dei settori bancario, finanziario o assicurativo.

Tale elenco, sebbene risulti abbastanza ampio, esclude quelle attività che si collocano fuori dal perimetro della regolamentazione, vale a dire attività svolte da soggetti non vigilati, aventi ad oggetto attività non riservate, ma tali da incidere comunque su profili oggetto di regolamentazione.

5. Presupposti per l’ammissibilità

L’ammissione alla sperimentazione può essere consentita quando l’attività presenta elementi di novità legati all’impiego di tecnologie informatiche e contribuisce all’innovazione di servizi e prodotti nei settori finanziario, creditizio, assicurativo. In aggiunta, lo Schema di Regolamento all’art. 6 co. 1 lettera b richiede la scelta tra due opzioni, rispetto alle quali riteniamo preferibile la prima che prevede che l’attività richiede la deroga ad una disposizione o orientamento di vigilanza o altro atto adottato da una Autorità di vigilanza oppure richiede una sperimentazione e un esame congiunto con una o più Autorità di vigilanza. Tale scelta si basa sul fatto che la norma consente da un lato alle Autorità di vigilanza di individuare atti, disposizioni ed orientamenti che possono porsi in conflitto con lo sviluppo dell’ecosistema FinTech, dall’altro consente a quelle attività che presentano un elemento di novità di aprire un confronto diretto con le varie Autorità di vigilanza consentendo di ridurre difficoltà interpretative ed applicative della normativa, esigenza particolarmente avvertita nella sperimentazione di nuove tecnologie nella prestazione di servizi finanziari.

Altri presupposti sono rappresentati dal fatto che l’attività deve apportare benefici per gli utenti finali o efficienza del sistema finanziario o rendere meno oneroso la regolamentazione del settore finanziario; essere in uno stato sufficientemente avanzato per la sperimentazione; sostenibile dal punto di vista economico e finanziario. Lo Schema di Regolamento non prevede la possibilità di far accedere alla sperimentazione soggetti stranieri, ovvero che non hanno sede legale, direzione generale o sede secondaria in Italia; di conseguenza limita la sperimentazione a livello domestico in contrasto con la natura tipicamente cross-border del fenomeno FinTech. Al riguardo, in fase di sperimentazione, quello che dovrebbe rilevare è se i soggetti intendano operare sul mercato italiano, offrendo prodotti e servizi in Italia, a prescindere dal luogo in cui essi hanno la propria sede. Inoltre, tale chiusura nei confronti degli operatori stranieri vanificherebbe l’obbiettivo della normativa primaria di “promuovere e sostenere l’imprenditoria e di stimolare la competizione nel mercato”, limitando la possibilità di attrarre attività e investimenti esteri e rendendo contemporaneamente il settore FinTech italiano meno competitivo e attrattivo.

Ulteriori dubbi circa i presupposti richiesti per l’ammissione alla sperimentazione riguardano l’esigua chiarezza definitoria adoperata. In primis per ciò che concerne il grado richiesto di “innovazione” che i prodotti sperimentati debbono apportare in termini di funzionalità ed operatività: non essendoci dei parametri evidenti è stata individuata la presenza del rischio che venga concesso un margine di discrezionalità eccessivo alla Pubblica Amministrazione senza alcun riscontro oggettivo che potrebbe in realtà avere, come si richiama da taluni pareri, utilizzando strumenti ad essa già in dotazione.

Altre incertezze colte ricadono nei concetti di sostenibilità “da un punto di vista economico e finanziario o ha comunque una copertura finanziaria adeguata”, al riguardo i dubbi si fondano sul fatto che alla sperimentazione parteciperanno anche start-up, le quali vanno valutate analizzando il valore aggiunto apportato dalla tecnologia abilitante senza un riferimento meticoloso ai financials. Inoltre si è posto in discussione il requisito per cui l’attività deve essere già giunta ad uno “stato sufficientemente avanzato per la sperimentazione” il che risulterebbe contrario allo scopo preposto ossia quello di rendere i prodotti sviluppati pronti per il mercato il che induce le aziende a convogliare i propri sforzi e le proprie risorse in una fase di sperimentazione contemperando i rischi economici e regolamentari che avrebbero corso per via di un eventuale lancio diretto del prodotto stesso.

6. Formulazione della richiesta

In merito ad eventuali interlocuzioni anche informali intrattenute con le Autorità di vigilanza, è stato manifestato dagli stakeholder un diffuso favor. Questa impostazione di dialogo agile è preferita poiché ne rende agevole la partecipazione di aziende giovani e che, almeno alcune di loro, si affacciano sul mercato. Suggerimenti utili possono essere quelli di pubblicare eventuali pareri presi a margine di ogni interlocuzione dandone pubblicità sul proprio sito alleviando il carico delle mansioni del Comitato.

Relativamente, invece, a ciò che concerne la presentazione della richiesta di ammissione alla sperimentazione molto si è discusso rispetto ai requisiti d’ingresso ed alle modalità in cui deve essere avanzata; soprattutto varie questioni sono state sollevate in merito alla poca chiarezza adoperata nella elaborazione dei criteri da seguire per una corretta esposizione dei rischi connessi ai progetti sottoposti a sperimentazione anche in merito al recesso ed ai meccanismi di celere risarcimento. Il contenuto della richiesta deve contenere una serie di indicazioni, tra cui: una descrizione dettagliata del progetto; uno studio preliminare di fattibilità dello stesso (proof of concept); l’indicazione delle eventuali disposizioni di cui si chiede la deroga totale o parziale; la valutazione dei potenziali rischi e l’indicazione delle misure che verranno adottate per presidiarli; gli strumenti approntati a tutela degli utenti; forme di comunicazione al pubblico interessato; dichiarazione di non aver avviato procedure di composizione della crisi almeno nei precedenti tre anni. La modalità di presentazione appare poco chiara ed andrebbe da un lato compendiata di criteri qualitativi e quantitativi che determinino correttamente i parametri di rischio; dall’altro, invece, è generalmente richiesto uno snellimento delle procedure di presentazione della domanda, soprattutto nel caso di progetti per cui non è richiesta alcuna deroga, e garantendo maggiore flessibilità nella presentazione della richiesta, possibilmente anche in alcuni casi riformulandola e dotandola di validi motivi. Per ciò che concerne le finestre temporali, entro le quali sono presentate le richieste di ammissione e il numero di attività ammesse, invece, si ritiene che il tempo di due mesi sia eccessivamente limitato per valutare progetti che vertono su aspetti specifici dell’innovazione.

7. Istruttoria, revoca, durata e proroga della sperimentazione

Una volta ricevuta la richiesta di ammissione alla sperimentazione, le Autorità sono chiamate a valutare la completezza, la presenza di presupposti, la congruità degli elementi posti a tutela degli utenti, congruità tra attività proposte e deroghe ammesse. È possibile rilevare una certa confusione relativa proprio alle deroghe ammesse in merito all’applicazione di norme comunitarie concernenti maggiormente norme su cui le Autorità competenti non hanno esercitato alcuna discrezionalità: appare quindi auspicabile un filo diretto anche con le Autorità competenti degli altri Stati membri in modo da condividere esperienze ed use case in materia maturati. Molto si dibatte anche relativamente alla procedura preliminare di ammissione alla sperimentazione che comprende la presentazione della relazione espressa dall’Autorità competente che ammette il progetto alla sandbox: si invoca, in tal caso, uno snellimento procedurale altrimenti si rischierebbe di perdere il vantaggio di una concreta agevolazione per i soggetti coinvolti. Altro punto dibattuto è quello relativo alla revoca dalla sperimentazione in caso di inattività per un trimestre essendo i tempi operativi dei nuovi concept tecnologici non facilmente collocabili su una prevedibile timeline ed essendo lo stesso concetto di “inattività” non delineato nel documento in parola.

La sperimentazione ha una durata massima di 18 mesi prorogabile di altri 12 su richiesta del soggetto ammesso alla sandbox e su cui si pronuncerà l’Autorità di vigilanza competente che ne dà comunicazione al Comitato.

Il termine della fase di sperimentazione, salvo la concessione della proroga, comporta il venir meno del regime di sperimentazione e la cessazione delle deroghe. Al riguardo, la proroga può essere concessa quando:

la sperimentazione è stata inizialmente avviata per un periodo inferiore a 18 mesi e sussiste l’interesse alla prosecuzione;
il richiedente si impegna ad adeguarsi, durante il periodo di proroga, a disposizioni che non gli si applicavano durante la sperimentazione
l’Autorità competente prevede modifiche alla propria regolamentazione, che potrebbero consentire lo svolgimento delle attività previste dall’articolo 5, comma 2, lettere c) e d), anche al di fuori della sperimentazione[8];

Da tale formulazione si deduce che lo Schema di Regolamento lascia all’assoluta discrezionalità dell’Autorità competente la possibilità di prevedere modifiche alla propria regolamentazione ciò indipendentemente da un eventuale esito positivo della sperimentazione. In quest’ultimo caso, in una prospettiva premiale, sarebbe auspicabile, anche considerando gli investimenti economici che i soggetti partecipanti alla sperimentazione affrontano, introdurre un preciso e rapido meccanismo che obblighi il Comitato ad avanzare una proposta di modifica regolamentare all’Autorità competente per rendere permanente le deroghe concesse durante la sperimentazione.

8. Considerazioni finali

In conclusione, a parere degli scriventi lo Schema di Regolamento si presta a valutazioni contrastanti. Se va dato merito al legislatore di aver iniziato un percorso che introduca anche in Italia un ambiente controllato per testare innovazioni tecnologiche nel campo finanziario, creditizio e assicurativo, riducendo i costi organizzativi e di compliance, al contempo, non tutto è soddisfacente. Anzitutto si registra un colpevole ritardo, dal momento che a ormai due anni dall’avvio dell’iniziativa il regolamento non è ancora stato adottato in via definitiva. Non comprensibile, inoltre, è l’assenza di coordinamento con simili iniziative già presenti in altri Stati membri dell’UE, ciò al fine di scoraggiare fenomeni di arbitraggio regolamentare. Infine, si ribadisce la necessità di ampliare i soggetti partecipanti al processo di sperimentazione, sia istituzionalizzando il coinvolgimento di associazioni di categoria ed esponenti del mondo dell’accademia e della ricerca all’interno del Comitato in modo da agevolare l’individuazione di modifiche normative e regolamentari, sia consentendo la partecipazione alla sperimentazione da parte di imprese estere.

PHOTO CREDIT: “Fintech, Technology and Finance”, photo by CafeCredit under CC 2.0

[1] Per maggiori approfondimenti sul tema si veda Claudia Addona, “High-frequency trading”, febbraio 2018, disponibile qui: https://www.iusinitinere.it/high-frequency-trading-4631.

[2] Convertito con legge 28 giugno 2019, n.58.

[3] Per maggiori approfondimenti sul tema si veda Claudia Addona, “Lo sviluppo della FinTech”, marzo 2017, disponibile qui: https://www.iusinitinere.it/lo-sviluppo-della-fintech-5420.

[4] Questa è la definizione contenuta nel final report in materia di regulatory sandbox e innovation hub pubblicato dall’ European Supervisory Authorities (EBA, ESMA e EIOPA), disponibile qui: https://www.esma.europa.eu/sites/default/files/library/jc_2018_74_joint_report_on_regulatory_sandboxes_and_innovation_hubs.pdf.

[5] Così come specificato da ANIA nell’ambito di un progetto nel campo assicurativo preso avvio in Italia nel 2017.

[6] Costituito nel 2018 tramite la stipulazione tra le suddette istituzioni di un “Protocollo d’intesa per l’istituzione del Comitato di coordinamento per il FinTech”, disponibile qui: https://www.mef.gov.it/inevidenza/documenti/Protocollo_intesa_Fintech.pdf.

[7] Al fine di individuare gli obiettivi, definire i programmi e porre in essere le azioni per favorire lo sviluppo della tecno-finanza.

[8] Articolo 17 co. 3 e 5.