I limiti allo ius variandi dei P.R.G.: casi a confronto

L’originario binomio amministrazione centrale-comuni in materia urbanistica è profondamente mutato con l’attuazione del modello regionale, in particolare a seguito della novella costituzionale del Titolo V.

All’aumentare dei centri di pianificazione urbanistica, dovuto anche all’assunzione di un ruolo centrale delle Regioni nella dinamica pianificatori dei Comuni, è corrisposto il sorgere di problemi di coordinamento tra i vari livelli di pianificazione territoriale, stante anche le considerevoli difficoltà volte a comprendere fino a che punto i vari livelli sovra-comunali possono concretamente conformare i livelli sotto-ordinati.

Un esempio in tal senso è rappresentato dal caso che vede come protagonista il comune ligure di Loano.

Il Consiglio di Stato, in merito all’appello proposto dall’amministrazione comunale loanese, ha confermato quanto predisposto dalla legge urbanistica regionale della Liguria, e cioè il divieto per i comuni di apportare varianti ai P.R.G. ultradecennali fino all’approvazione del nuovo strumento di governo del territorio, il P.U.C.[i].

Il caso è di particolare interesse in quanto la legge regionale della Liguria presenta caratteri analoghi alla legge regionale della Lombardia[ii]dichiarata incostituzionale dalla Consulta. I due casi, infatti, hanno in comune la doglianza relativa alla limitazione imposta dalle rispettive leggi regionali alla potestà pianificatoria dei comuni.

Nel caso ligure, il comune di Loano ha lamentato l’interpretazione restrittiva operata dal Tar Liguria[iii]degli artt. 47-bis e 47-ter della l.r. n. 36 del 1997, deducendo che tali disposizioni contengono una normativa derogatoria rispetto alle ordinarie potestà pianificatorie dei comuni.

Per il Comune infatti, il divieto introdotto dalle norme regionali di adozione e approvazione di varianti ad uno strumento urbanistico generale “vigente da oltre un decennio” deve essere riferito solo alle parti di P.R.G. che non sono state oggetto di variazione nell’ultimo decennio, essendo viceversa non applicabile alle parti variate, atteso che la vigenza del P.R.G. decorre dall’efficacia della relativa modifica.

Gli artt. 47-bis e 47-ter oggetto di scrutinio, contengono una disposizione normativa limitativa della potestà di pianificazione dei comuni dal simile tenore: in particolare, l’art. 47 bis si riferisce ai comuni dotati di strumento urbanistico generale approvato da oltre dieci anni “e privo di disciplina paesistica”; l’art. 47-ter si riferisce ai comuni dotati di strumento urbanistico generale approvato da oltre dieci anni “corredato di disciplina paesistica di livello puntuale”.

La disposizione limitativa comune ad entrambe le norme prevede che “Nei comuni dotati di strumento urbanistico generale vigente da oltre un decennio…fino all’approvazione del PUC è vietata l’adozione e l’approvazione di varianti a tale strumento, fatta eccezione per le varianti finalizzate all’approvazione di opere pubbliche da parte di amministrazioni ed enti competenti ed alla realizzazione di interventi aventi ad oggetto attività produttive od opere necessarie per la pubblica o privata incolumità, per le varianti finalizzate ad attuare interventi di ristrutturazione urbanistica e riqualificazione urbana per la cui approvazione sia promosso dal Comune apposito accordo di programma, nonché per varianti in attuazione di leggi speciali”[iv].

In relazioni a tali norme il comune di Loano ne ha eccepito l’incostituzionalità, richiamando i principi con cui la medesima Sezione Quarta del Consiglio di Stato aveva rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 4 della l.r. Lombardia n. 31 del 2014.

La legge regionale della Liguria, a parere del comune ricorrente, si porrebbe in contrasto con gli artt. 5 e 118 della Costituzione, nonché con i principi di leale collaborazione tra amministrazioni: in tal senso la questione sarebbe del tutto analoga al caso lombardo e troverebbero applicazioni i principi della Corte Costituzionale espressi nella sent. 179 del 2019[v].

La Sezione ha ritenuto non rilevante, ai fini della declaratoria di non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale della legge ligure, la sentenza della Corte costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 4, ultimo periodo della l.r. Lombardia n. 31/2014  per violazione “del combinato disposto dell’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., relativamente alla competenza esclusiva statale sulle funzioni fondamentali, e degli artt. 5 e 118, primo e secondo comma, Cost., con riguardo al principio di sussidiarietà verticale”[vi].

La norma regionale lombarda, aveva introdotto una disciplina transitoria per il periodo intercorrente tra l’integrazione dei contenuti del Piano Territoriale Regionale (P.T.R) e l’adeguamento dei Piani Territoriali di Coordinamento Provinciale (P.T.C.P.) e dei piani di governo del territorio (P.R.G.), per renderli coerenti con i nuovi principi in materia di riduzione del consumo di suolo e di paesaggio. L’art. 5 comma 4, ultimo periodo della legge regionale stabiliva, infatti, che “Fino a detto adeguamento sono comunque mantenute le previsioni e i programmi edificatori del documento di piano vigente”, introducendo un divieto di ius variandi in relazione ai contenuti edificatori del documento di piano.

Nell’analisi della normativa lombarda, i giudici costituzionali avevano ritenuto che, nonostante la riforma del Titolo V della Costituzione avesse qualificato come “funzioni fondamentali dei Comuni ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione … d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale”, non sarebbe stata data vita né una riserva inviolabile di funzioni, né sarebbe stato escluso che il legislatore possa proporzionare gli spazi di autonomia comunale a fronte di esigenze ritenute di interesse generale.

Posto infatti, che la materia del “governo del territorio” rientra tra le materie soggette a potestà legislativa concorrente (art. 117, comma 3 Cost.), sia lo Stato che le Regioni possono intervenire in tale ambito. Tuttavia, laddove una normativa regionale si spingesse fino al punto di comprimere l’esercizio della potestà pianificatoria comunale, paralizzandola per un lasso temporale indefinito, si renderebbe allora necessario un giudizio di proporzionalità volto a constatare l’esistenza in concreto di esigenze generali che possano ragionevolmente giustificare la presenza di disposizioni legislative limitative di funzioni già assegnate agli enti locali a livello costituzionale[vii].

A parere della Consulta, la disposizione regionale lombarda, nel perseguire la legittima finalità di contrastare il fenomeno del consumo di suolo, incideva in modo non proporzionato sull’autonomia degli enti locali, non solo perché impediva “la rivalutazione delle esigenze urbanistiche in precedenza espresse (che, peraltro, in astratto potevano anche provenire da maggioranze politichelocali diverse da quelle poi in carica)”[viii], ma soprattutto perché non poneva alcun termine volto a delimitare il produrre degli effetti, ponendo a carico della discrezionalità regionale la delimitazione del periodo di sottrazione della potestà pianificatoria comunale.

In conclusione, la Corte aveva osservato come “la norma impugnata non supera, ai sensi del legittimo esercizio del principio di sussidiarietà verticale, il test di proporzionalità con riguardo all’adeguatezza e necessarietà della limitazione imposta all’autonomia comunale in merito a una funzione amministrativa che il legislatore statale ha individuato come connotato fondamentale dell’autonomia comunale”[ix].

La Sezione Quarta del Consiglio di Stato, ai fini dello scrutinio relativo alla legge regionale della Liguria, ha rilevato e dato atto delle differenze dei due casi regionali: in Lombardia la potestà dei comuni risultava paralizzata fino a un termine indefinito e nelle mani potestative della Regione stessa; in Liguria, invece i comuni, approvando il P.U.C., potevano agevolmente superare il divieto imposto a livello regionale.

Infatti, gli artt. 47-bis e 47-ter della l.r. Liguria n. 36 del 1997 introducono un divieto di ius variandi per i comuni dotati di strumento urbanistico generale da oltre un decennio, solo fino all’approvazione dei nuovi P.U.C., disciplinando comunque delle ipotesi derogatorie specifiche.

La ratio del divieto risiederebbe “nell’esigenza avvertita dal legislatore regionale di accelerare il processo di sostituzione dei vecchi strumenti urbanistici territoriali con i nuovi modelli di pianificazione (P.U.C.), da predisporsi a cura dei comuni in attuazione degli innovativi principi informatori scolpiti negli artt. 2 e 5 della citata legge urbanistica regionale”[x]. Si tratterebbe, a parere dei giudici, “di uno scopo pienamente legittimo alla luce delle funzioni di programmazione e di coordinamento spettanti alla regione nelle materie di cui all’articolo 117, terzo e quarto comma, della Costituzione.[xi]”

In sostanza “mentre nel caso della norma regionale lombarda veniva rimesso integralmente alla potestà regionale di allungare illimitatamente il termine di durata della compressione della potestà di pianificazione dei comuni, senza che nulla questi ultimi potessero fare per disinnescare la disposizione transitoria, la norma regionale ligure attribuisce proprio ai singoli comuni la responsabilità di far cessare l’efficacia del divieto di ius variandi, adottando i nuovi strumenti urbanistici comunali previsti dall’art. 5, l. reg. n. 36 del 1997, da sottoporre alla approvazione regionale nei termini previsti dall’art. 38 della medesima legge”[xii].

Stante tale differenza, per il Consiglio di Stato, il giudizio di proporzionalità tra interessi coinvolti e disposizione regionale, così come enunciato dalla Corte Costituzionale nella sentenza 179 del 2019, nel caso ligure è stato correttamente effettuato.

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[i]Cons. St., sez. IV, 9 novembre 2019, n. 7667

[ii]L.r. Lombardia 28 novembre 2014, n. 31– “Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato”

[iii]T.A.R Liguria, sent. 28 maggio 2018 n. 493

[iv]Art. 47-bis e 47-ter, l.r. Liguria n. 36 del 1997

[v]Corte Cost. sent. 16 luglio 2019 n. 179

[vi]Corte Cost. sent. 16 luglio 2019 n. 179 – punto 12.3 del “Considerato in diritto”

[vii]C. Paglairoli, “Disciplina transitoria della legge regionale lombarda sul contenimento del consumo di suolo: profili di incostituzionalità”, in Rivista Giuridica dell’Edilizia, fasc.4, 2019, pag. 853

[viii]Corte Cost. sent. 16 luglio 2019 n. 179 – punto 12.6 del “Considerato in diritto”

[ix]Corte Cost. sent. 16 luglio 2019 n. 179 – punto12.7 del “Considerato in diritto”

[x]Cons. St., sez. IV, 9 novembre 2019, n. 7667 – punto 4.5. del “Diritto”

[xi]Idem

[xii]Idem