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Il difficile bilanciamento tra il dialogo tra giudici e la tutela dell’indipendenza giudiziaria in Polonia

Premessa

L’indipendenza della magistratura è un tema di forte risonanza in Europa. Sono note, infatti, le vicende che hanno interessato (e tutt’oggi interessano) alcuni Stati membri in termini di violazione dei principi di cui all’articolo 2 TUE che tutela lo stato di diritto e quindi l’indipendenza della magistratura.

A tale riguardo, risulta di particolare interesse la sentenza C-132/20[1] (in prosieguo: la sentenza in commento) pronunciata dalla Corte di giustizia il 29 marzo 2022. Tale sentenza contribuisce ad innovare la giurisprudenza della Corte di giustizia relativamente alle vicende inerenti alla magistratura in Polonia[2], ponendo particolare attenzione alla tutela giurisdizionale effettiva dei cittadini polacchi e al dialogo tra giudici.

In particolare, tale pronuncia pone in relazione l’indipendenza dei giudici nazionali come valore dell’Unione, tutelato dagli articoli 19 TUE e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e come presupposto per la ricevibilità delle ordinanze di rinvio pregiudiziale,[3] ai sensi dell’articolo 267 TFUE.

 

Lo svolgimento della causa

La sentenza C-132/20 trae origine da una domanda di pronuncia pregiudiziale sottoposta alla Corte di giustizia dalla Sezione civile della Corte suprema Polacca (in prosieguo: il giudice del rinvio).[4] Nel valutare la fondatezza di un ricorso proposto avverso una pronuncia della Corte d’appello di Wrocław (Polonia), il giudice remittente aveva rilevato dei vizi della procedura di nomina dei tre giudici componenti il collegio che aveva reso tale pronuncia, con specifico riguardo ai requisiti di indipendenza e di imparzialità[5].

In particolare, le riserve del giudice remittente derivavano dalla circostanza che i giudici d’appello erano stati nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del CSM polacco, la cui composizione era stata dichiarata incostituzionale dal Tribunale costituzionale polacco in ossequio alla giurisprudenza della Corte di giustizia[6]. Nello specifico, uno dei tre giudici componenti il collegio in appello, era stato nominato giudice per la prima volta nel 1978 in epoca comunista, e promosso nel 1984 dal relativo Consiglio di Stato della Repubblica popolare di Polonia. Nel 1998, nella Polonia post-sovietica, lo stesso giudice era stato promosso alla Corte d’appello su proposta del CSM polacco. Pertanto, il giudice del rinvio aveva chiesto alla Corte di giustizia di chiarire se un giudice nazionale potesse essere considerato indipendente e imparziale in ragione delle suddette modalità di nomina[7].

Peraltro, nel corso del procedimento pregiudiziale innanzi alla Corte di giustizia, sia la Commissione europea che il Mediatore polacco avevano chiesto di dichiarare irricevibili le domande di pronuncia pregiudiziale poste dal giudice del rinvio[8]. E ciò in quanto, a loro avviso, le gravi carenze in termini di garanzia ed indipendenza della magistratura in Polonia non avrebbero consentito di qualificare la Corte suprema polacca come organo giurisdizionale” ai sensi del diritto dell’Unione”[9].

Nella pronuncia in commento, la Corte di giustizia ha rilevato innanzitutto che ogni Stato, prima di diventare membro dell’Unione, deve adeguarsi ai criteri di adesione all’Unione europea[10] e all’articolo 49 TUE[11] e ha affermato che, dopo l’adesione della Polonia all’Unione europea avvenuta nel 2004, l’ordinamento giuridico in Polonia, e più nello specifico il suo sistema giudiziario, è stato considerato dalla stessa Commissione europea compatibile con il diritto dell’Unione[12].

Inoltre, la Corte di giustizia ha affermato che, la circostanza che una “domanda di pronuncia pregiudiziale promani da un organo giurisdizionale nazionale, [fa presumere] che quest’ultimo soddisfi [i seguenti requisiti]”: “[…] l’origine legale dell’organo considerato, il suo carattere permanente, l’obbligatorietà della sua giurisdizione, il fatto che il suo procedimento si svolga in contraddittorio, l’applicazione, da parte di detto organo, delle norme giuridiche, nonché la sua indipendenza”[13].

Tale presunzione, secondo la Corte di giustizia, prescinde dalla “concreta composizione[14] dell’organo giudiziario e può essere confutata solo in presenza di circostanze concrete – quale può essere una decisione definitiva nazionale o internazionale[15] – che escludano indipendenza e terzietà di tale organo; al contrario, secondo i giudici dell’Unione, il semplice fatto che un organo giudiziario comprenda una persona nominata da un organo esecutivo nell’ambito di un sistema totalitario, antidemocratico e comunista, non mette in discussione l’indipendenza e l’imparzialità di tale organo[16].

Alla luce di tali considerazioni, la Corte di giustizia ha dichiarato ricevibili le questioni sollevate dal giudice del rinvio.

 

Analisi dell’approccio della Corte di giustizia

L’aver dichiarato ricevibile una domanda pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale la cui nomina è discutibile potrebbe indurre a pensare che la Corte di giustizia abbia preferito preservare la possibilità di un dialogo con i giudici polacchi a discapito della tutela della rule of law e dell’indipendenza della magistratura in tale Stato membro[17]. In realtà, l’approccio adottato della Corte di giustizia nella sentenza in commento richiede un’analisi più dettagliata.

Nella propria giurisprudenza più risalente[18], la Corte di giustizia aveva ravvisato una stretta coincidenza tra il principio della tutela giurisdizionale effettiva (articoli 19 TUE e 47 della Carta) e i requisiti del giudice ai fini del procedimento pregiudiziale (articolo 267 TFUE). Questo approccio si rifà alla cd. tesi della equivalenza[19],  secondo la quale gli articoli 47 e 48 della Carta e l’articolo 267 TFUE devono essere interpretati “alla luce di quanto previsto dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma TUE”[20].

Nella sentenza in commento, invece, la Corte di giustizia ha “temporaneamente”[21] consentito di avviare un dialogo con organi giurisdizionali nazionali che, anche solo in via presuntiva,[22] soddisfino i requisiti di giudice costituito per legge. Tale impostazione rimanda alla cd. tesi della separazione[23], sviluppata dapprima dall’Avvocato generale Tanchev e poi ripresa dall’Avvocato generale Bobek[24].

Secondo tale tesi, la Corte di giustizia dovrebbe applicare un sindacato di diversa intensità a seconda della norma dell’Unione ai cui fini rileva l’indipendenza dei giudici nazionali, posto che tali norme assolvono funzioni distinte: l’articolo 19, paragrafi 1 e 2, TUE si limita a “correggere problemi relativi alla strutturale infermità di un dato Stato membro”, gli articoli 47 e 48 della Carta riguardano “casi singoli o specifici di violazione”,[25] mentre l’articolo 267 TFUE rappresenta la condizione preliminare affinché un organo nazionale possa essere considerato un “organo giurisdizionale[26] ai sensi del diritto dell’Unione.

Pertanto, la scelta di mantenere aperta la possibilità di un dialogo con giudici nazionali che soddisfino solo presuntivamente i criteri di indipendenza potrebbe derivare dalla volontà della Corte di giustizia di bilanciare l’effettività della tutela giurisdizionale con la protezione della rule of law,[27] assicurando al singolo una tutela giurisdizionale aggiuntiva attraverso il rinvio pregiudiziale[28], anche in considerazione delle carenze che caratterizzano l’ordinamento giudiziario in Polonia[29].

La Corte di giustizia ha così inteso declinare il meccanismo del rinvio pregiudiziale non solo quale “chiave di volta del sistema giurisdizionale”[30] dell’Unione, ma anche quale strumento in grado di rimediare, almeno in parte, alle carenze emerse in relazione al rispetto dei principi dello Stato di diritto.

 

[1] Corte di giustizia, causa C-132/20, 29 marzo 2022.

[2] Corte di giustizia, causa C-619/18, 24 giugno 2019; Corte di giustizia, causa C-192/18, 5 novembre 2019; Corte di giustizia, causa C-791/19, 15 luglio 2021; Corte di giustizia, causa C-204/21 R, 14 luglio 2021; Corte di giustizia, causa C-204/21 R, 27 ottobre 2021.

[3] Per un approfondimento sullo strumento del rinvio pregiudiziale, si rimanda a: F. Ferraro, C. Iannone (a cura di), Il Rinvio Pregiudiziale, Giappichelli editore, 2020

[4] Cfr. Corte di giustizia, causa C-132/20, cit., punto 34 e ss.

[5] Ivi, punti 41 a 43.

[6] Sentenza del Trybunał Konstytucyjny del 20 giugno 2017, Wyrok K 5/17 (senat.gov.pl); si rimanda anche a A.Wójcik, Keeping the Past and the Present Apart: The CJEU, the Rule of Law Crisis, and Decommunization, in VerfBlog, 26 aprile 2022. DOI: http://dx.doi.org/10.17176/20220426-182140-0. Rispetto alla giurisprudenza della Corte di giustizia, si rimanda a: Corte di giustizia, cause C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18, 19 novembre 2019, punti 133,134, 135; Corte di giustizia, causa C‑824/18, 2 marzo 2021, punti 122 e 123; Corte di giustizia, causa C-896/19, 20 aprile 2021, punti 56 e ss.

[7] Corte di giustizia, causa C-132/20, 29 marzo 2022, cit., punto 49.

[8] Ivi, punto 62.

[9] Ibid. Rispetto alla nozione di “organo giurisdizionale”, si rimanda a Corte di giustizia, causa C-210/06, 16 dicembre 2008. Inoltre, sempre il Mediatore Polacco e la Commissione europea hanno sostenuto nella sentenza in commento che la Corte suprema polacca non soddisfa «i due criteri essenziali per rivestire il carattere di una “giurisdizione”, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, ossia il fatto di essere costituito in forza di legge e il fatto di essere indipendente e imparziale» [Corte di giustizia, causa C-132/20, 29 marzo 2022, cit., punto 64; Cfr. Corte di giustizia, causa C-274/14,21 gennaio 2020, punti 55 e 56; Corte di giustizia, causa C‑64/16, 27 febbraio 2018, punto 43] e che la stessa Corte suprema non è conforme al requisito dell’essere un «giudice precostituito per legge», secondo l’articolo 19, paragrafo 1, TUE e l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (Corte di giustizia, causa C-132/20, 29 marzo 2022, cit., punto 65. Si rinvia altresì a Corte di giustizia, cause riunite C-585/18, C-624/18 e C-625/18, 19 novembre 2019; Corte di giustizia, cause riunite C‑542/18 RX-II e C‑543/18 RX, 26 marzo 2020. Inoltre, si rimanda alla giurisprudenza della Corte EDU: Corte Europea Diritti dell’Uomo, ricorso n. 26374/18, 1 dicembre 2020, paragrafo 212. In: https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-208038).

[10] Consiglio europeo, conclusioni della presidenza, Copenaghen, 21-22 giugno 1993, https://www.europarl.europa.eu/enlargement/ec/pdf/cop_en.pdf. In sostanza, il vertice di Copenaghen ha stabilito tre criteri formali da soddisfare per diventare membro dell’Unione europea: (1) criterio politico, che concerne la democrazia, il rispetto dello Stato di diritto e la tutela delle minoranze; (2) criterio economico, che riguarda un’economia sana, efficiente e in grado di far fronte alla concorrenza; (3) criterio relativo all’acquis communautaire, vale a dire quanto sancito dall’articolo 49 TUE.

[11] Articolo 49 TUE – il cui testo fa esplicito riferimento all’articolo 2 TUE – indica una condizione materiale che il paese candidato deve essere uno “Stato europeo”, da interpretare estensivamente in termini geografici, culturali e politici; dunque rientrare nel disegno continentale.

[12] Corte di giustizia, causa C-132/20, 29 marzo 2022, cit., punto 104. Rispetto ai criteri di adesione all’UE, si rimanda a: a D. Kochenov, Behind the Copenhagen Facade. The Meaning and Structure of the Copenhagen Political Criterion of Democracy and the Rule of Law, in European Integration Online Papers, vol. 8, fasc. 10, 2004, p. 17. SSRN: https://ssrn.com/abstract=563743.

[13] Corte di giustizia, causa C-132/20, 29 marzo 2022, cit., punto 66. Inoltre, Cfr. Corte di giustizia, causa C‑274/14, 21 febbraio 2020, punto 51; Corte di giustizia, cause C‑748/19 a C‑754/19, 16 novembre 2021, punto 42.

[14] Corte di giustizia, causa C-132/20, 29 marzo 2022, cit., punto 69.

[15] Ivi, punto 72. Rileva che il 3 febbraio 2022, la Corte EDU, nella sentenza Advance Pharma (ricorso n. 1469/20), ha sancito che la Sezione civile della Corte suprema polacca (il giudice del rinvio) non soddisfa i requisiti di un tribunale istituito dalla legge ex art. 6, paragrafo 1, della Convenzione EDU. Tuttavia, la pronuncia della Corte EDU è divenuta definitiva solo a seguito della sentenza in commento, per cui nulla tange rispetto ai fatti di causa.

[16] Ivi, punto 132.

[17] P. Bárd, D. Kochenov, War as a Pretext to Wave the Rule of Law Goodbye? The Case for an EU Constitutional Awakening, in European Law Journal 2022, 24 maggio 2022, p. 11. Disponibile su: SSRN: https://ssrn.com/abstract=4118900 o DOI: http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4118900.

[18] Corte di giustizia, causa C-274/14, 21 febbraio 2020, punti 55 e 56.

[19] L. D. Spieker, A. Court of Justice The conflict over the Polish disciplinary regime for judges – an acid test for judicial independence, Union values and the primacy of EU law: Commission v. Poland, in Common Market Law Review, vol. 59, fasc. 3, 2022, p. 782. Ivi, l’Autore richiama dettagliatamente i problemi dottrinali sorti intorno a tale tesi, in particolare [testo tradotto]: (…) «l’articolo 19, paragrafi 1 e 2, TUE è stato interpretato dalla Corte come avente un campo di applicazione molto più ampio di quello della Carta. Se le garanzie di cui agli articoli 47 e 48 della Carta fossero recepite negli standard di indipendenza giudiziaria di cui all’articolo 19, paragrafi 1 e 2, TUE, quest’ultimo diventerebbe una sorta di cavallo di Troia che estenderebbe la rilevanza della Carta ben oltre i suoi confini originari».

[20] Conclusioni dell’Avvocato generale Tanchev del 6 maggio 2021, Causa C-791/19, Commissione europea c. Repubblica di Polonia, punti 70 e 72. Più nel dettaglio: gli articoli 47 e 48 della Carta si applicano a misure nazionali relative al regime disciplinare dei giudici adottato da uno Stato membro al fine di dare attuazione all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE; l’articolo 267 TFUE, che contiene la nozione di indipendenza giudiziaria ai sensi deve essere interpretato alla luce di quanto previsto dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma TUE.

[21] P. Filipek, Drifting Case-law on Judicial Independence: A Double Standard as to What Is a ‘Court’ Under EU Law?, in VerfBlog, 13 maggio 2022. DOI: http://dx.doi.org/10.17176/20220513-182117-0.

[22] Questa linea adottata dalla Corte di giustizia non è isolata. Rilevano alcune pronunce che riflettono tale approccio, su tutte: Corte di giustizia, causa C-103/97, 4 febbraio 1999, punto 24; più di recente, Corte di giustizia, causa C-55/20, 13 gennaio 2022, punto 68 e ss. Inoltre, si rimanda a Conclusioni dell’Avvocato generale Wahl del 10 aprile 2014, Torresi, cit., punto 53.

[23] L. D. Spieker, op. cit., nota 19, p. 781.

[24] Conclusioni dell’Avvocato generale Tanchev del 20 giugno 2019, causa C-192/18, Commissione europea c. Repubblica di Polonia, punto 97; Conclusioni dell’Avvocato generale Bobek del 20 maggio 2021, cause riunite C-748–754/19, Prokuratura Rejonowa w Min´sku Mazowieckim, punti 162 a 166; Conclusioni dell’Avvocato generale Bobek del 23 settembre 2020, cause riunite 83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 e C-397/19, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din Romania» e a. c. Inspecţia Judiciară e a, punti 183, 213, 216 e 217; Conclusioni dell’Avvocato generale Bobek dell’8 luglio 2021, Getin Noble Bank, cit., punti 50, 51, 58 a 61.

[25] Ivi, punti 115 e 116.

[26] Corte di giustizia, causa C-210/06, 16 dicembre 2008, cit.

[27] Conclusioni dell’Avvocato generale Wahl del 10 aprile 2014, Cause riunite C-58/13 e C-59/13, Torresi, punto 51.

[28] Corte di giustizia, causa 222/86, 15 ottobre 1987, punto 14. Nel dettaglio della sentenza in commento, la decisione di una autorità nazionale fa riferimento alla sentenza emessa dalla Corte d’appello di Wrocław, Polonia.

[29] Cfr. Corte di giustizia, causa C-26/62, 5 febbraio 1963, punti 22, 23.

[30] Parere della Corte di giustizia in seduta plenaria del 18 dicembre 2014, Adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, parere 2/13, punto 176; Corte di giustizia, causa C-284/16, 6 marzo 2018, punto 37; Corte di giustizia, causa C-619/18, 24 giugno 2019, punto 45.

Emanuela De Falco

Dottoranda di ricerca in “EU Law and Circular Economy” presso l’Università degli Studi di Padova – Università degli Studi di Napoli “Parthenope”.

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