Il principio della ragionevole durata del processo: dalla legge Pinto alla sentenza Olivieri della Corte EDU

La questione relativa al diritto di ciascun cittadino di essere parte di un processo celere e garantista ha da sempre interessato il mondo giuridico, inducendo il legislatore a trovare una risposta coerente con il nostro ordinamento e con quello comunitario.

Il nodo da sciogliere consisteva principalmente nell’individuare il tempo massimo di durata dei processi che generalmente le autorità giudiziarie sono tenute a rispettare al fine di evitare che la lungaggine processuale si tramuti inevitabilmente in una violazione della sfera giuridica delle parti. Si comprende fin da subito come l’eccessivo protrarsi del processo possa portare a conseguenze del tutto paradossali, aggravando la sfera personale di chi, al contrario, interviene in un giudizio chiedendo tutela. Ricordiamo, però, che talvolta è la natura stessa delle controversie a richiedere un iter processuale particolarmente complesso, qualora ad esempio, la raccolta di elementi probatori necessiti di più udienze separate o l’accertamento della questione richieda un esame quanto più approfondito, scandito in più momenti.

Il problema di fondo, allora, è comprendere fino a che punto l’elemento temporale possa incidere negativamente sul processo, individuando il limite massimo entro cui il corso processuale può estendersi e oltre il quale lo stesso diventi pregiudizievole. Il tutto però si riconduce ad un unico quesito: quale diritto può invocare la parte che si ritiene lesa dalla lunga durata del processo?

La Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948, riteneva che il diritto alla ragionevole durata del processo fosse connaturato nel concetto stesso di uguaglianza: l’art. 10 del suddetto documento, poneva le seguenti garanzie: “ogni individuo ha diritto, in posizione di piena uguaglianza, ad essere ascoltato, in corretto e pubblico giudizio, da un tribunale indipendente ed imparziale, cui spetti decidere sulle controversie intorno ai suoi diritti ed obblighi, così come sulla fondatezza di ogni accusa in materia penale mossa e a suo carico”. Dalla lettera dell’articolo, però, non veniva fatto esplicito riferimento al fattore tempo, che si riteneva implicitamente sotteso alle garanzie menzionate, e ciò poneva inevitabilmente dubbi in merito alla interpretazione del concetto di correttezza del giudizio e del significato da attribuirgli. E’ indiscutibile, però, che la previsione in commento poneva all’attenzione dei giuristi internazionali il problema della tutela processuale delle parti.

Restando in ambito sovranazionale, un preciso richiamo al principio della ragionevole durata del processo inteso nella sua essenza temporale, lo abbiamo con il Patto internazionale sui diritti civili e politici del 1966, il quale all’ art. 14 afferma che “ogni persona ha diritto ad essere giudicata senza eccessivo ritardo.”

Ancora, la Carta dei diritti dell’ Unione Europea, adottata a Nizza nel 2000, all’art. 47 espressamente dispone:“ Il diritto di ogni individuo a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente e entro un termine ragionevole da un giudice indipendente ed imparziale, precostituito per legge.” La Carta UE, pertanto, prevede il rispetto di un termine ragionevole, che è tanto più vincolante in quanto si ricordi che la stessa Carta, con la stipula del Trattato di Lisbona del 2008, ha acquisito lo stesso rango dei trattati ed è quindi vincolante all’interno di ciascun Stato membro.

La disposizione più importante e maggiormente incisiva sul principio della ragionevole durata del processo e che per la prima volta lo ha riconosciuto e sancito è la Convenzione Europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, la quale all’art. 6 prevede che “ogni persona ha diritto di farsi ascoltare, in corretto e pubblico giudizio, da un giudice imparziale ed indipendente, costituito per legge, cui spetti decidere in tempo ragionevole, sulle controversie intorno ai suoi diritti ed obblighi di carattere civile, cosi come sul fondamento di ogni accusa mossa a suo carico”. La Convenzione, si ricordi, veniva siglata a Roma nel 1950 e ratificata in Italia con la legge del 4 agosto del 1955, n. 848.

L’ordinamento giuridico italiano con l’art. 111 della Costituzione prevede il principio del giusto processo; l’articolo, modificato con la legge costituzionale 1/1999, al secondo comma dispone: “Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a un giudice terzo e imparziale”, e segue, “la legge ne assicura la ragionevole durata.”

Ebbene, nonostante la formalizzazione di tale principio, continuavano a non essere previsti strumenti di tutela diretta da azionare dinanzi al giudice nazionale, nel caso di mancato rispetto delle regole del c.d. giusto processo.

A colmare tale lacuna, è intervenuta la legge Pinto (l. 89/2012), la quale ha previsto il diritto di ciascun cittadino di ottenere un risarcimento del danno, di natura patrimoniale e non, nel caso in cui si accerti l’eccessivo protrarsi del processo. Infatti, si legge all’art. 1 bis co. 2 della legge in questione, come modificata dalla legge di stabilità 2016, (l.208/2015), che chi ha subito un danno a causa dell’irragionevole durata del processo, ha diritto ad un’ equa riparazione, pur avendo esperito i rimedi preventivi di cui all’art. 1 ter.

Al fine di evitare un esorbitante ricorso di massa al rimedio della riparazione, l’art. 2 bis (introdotto dall’art. 55, co.1, lett.a, d.l.83/2012) ) provvede a fissare i termini la cui violazione giustifica l’azione da parte del privato leso. In particolare, si stabilisce la durata massima del giudizio di primo grado in 3 anni, in 2 anni nel secondo grado ed, infine, in un anno nel giudizio di legittimità. Tali termini, in ogni caso, si ritengono rispettati anche se in concreto sforino il limite stabilito, qualora il processo si sia comunque concluso in sei anni con sentenza passata in giudicato (art. 2 ter).

Sull’art. 2 bis si è pronunciata di recente la Corte Costituzionale, che con sentenza n. 36/2016 ne ha dichiarato la illegittimità costituzionale nella parte in cui stabilisce nel termine di tre anni la durata ragionevole del processo in primo e unico grado, anche per i processi instaurati al fine di ottenere l’equa riparazione a seguito della durata irragionevole denunciata in altro processo.  La pronuncia della Consulta traeva la sua ratio dalla costante giurisprudenza europea sul punto, secondo la quale lo Stato è tenuto a concludere il procedimento volto all’equa riparazione in termini più celeri rispetto alle procedure ordinarie, che nella maggior parte dei casi sono più complesse e comunque non realizzate al fine di porre un rimedio ad una precedente inerzia nell’amministrazione della giustizia.

Da ultimo , la Corte di Cassazione si è nuovamente pronunciata sulla legge Pinto nello scorso aprile 2018, dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, nella parte in cui non prevede che la domanda di equa riparazione, una volta maturato il ritardo, possa essere proposta in pendenza del procedimento presupposto.

In ogni caso, al fine di evitare l’insorgere di cause aventi ad oggetto il rimedio dell’equa riparazione, si è cercato di eliminare in radice il problema della lungaggine processuale.

Così, la legge di stabilità del 2016 ha introdotto strumenti preventivi cui il privato può far ricorso al fine di evitare l’eccessivo protrarsi del processo di cui è parte. Tra i rimedi in questione si collocano: l’introduzione del giudizio nella forme del processo sommario di cognizione ex art. 702 bis ss. c.p.c; la richiesta di passaggio dal rito ordinario a quello sommario ai sensi dell’ art. 183 bis; l’istanza di decisione a seguito di trattazione orale ex art. 281 sexies c. p. c. (nelle cause in cui non si applica il rito sommario di cognizione).

L’esperimento dei rimedi, però, se da un lato tutela l’interesse processuale delle parti, dall’ altro costituisce passaggio necessario al fine di ottenere l’indennizzo dovuto in caso di danno da irragionevole durata del processo.

Sulla questione relativa alla effettività degli strumenti di tutela preventiva si è pronunciata la Corte Europea Dei Diritti dell’Uomo, con la sentenza Olivieri del 25 febbraio del 2016. In tale occasione, l’intervento dei giudici di Strasburgo era stato richiesto da un gruppo di lavoratori nei cui confronti era stato rigettato il ricorso per irragionevole durata del processo presentato dinanzi alla Corte d’appello di Napoli e, successivamente, in Cassazione. La motivazione a fondamento delle pronunce negative consisteva nel fatto che i soggetti non avessero proceduto a presentare istanza di prelievo nel corso del giudizio di primo grado dinanzi al Tar.

La questione sottoposta all’esame della Corte, pertanto, era la seguente: l’istanza di prelievo deve essere necessariamente esperita dall’interessato, prima della presentazione della domanda di indennizzo per irragionevole durata del processo?

Sul punto, la Corte EDU è stata chiara. Innanzitutto, dichiarava la non effettività dei rimedi predisposti dall’ordinamento italiano, e pertanto, affermava l’ammissibilità del ricorso. L’articolo 35 CEDU, infatti,  prevede che il giudice sovranazionale possa essere adito solo qualora siano stati esauriti i rimedi previsti dall’ordinamento nazionale.

La Corte rilevava poi che l’istanza di prelievo, in ambito amministrativo, consente sì al giudice di dichiarare l’urgenza della causa e di anticiparne la trattazione, ma non ha effetti obbligatori, ed al contrario costituisce mera condizione formale. Ne deriva che l’istanza di prelievo non ha il merito di accelerare la trattazione della causa né la sua mancanza è idonea ad allungare la durata del processo amministrativo : “La Cour considère que l’introduction d’une demande de fixation en urgence de la date de l’audience (istanza di prelievo) n’a pas un effet significatif sur la durée de la procédure, soit en débouchant sur son accélération, soit en l’empêchant d’aller au-delà de ce qui pourrait être considéré comme raisonnable”.

La pronuncia della Corte pone in rilievo il contrasto tra il diritto ad un’equa riparazione, riconosciuto con la legge Pinto, e i rimedi preventivi previsti dalla legge di stabilità.

In conclusione, la Corte EDU stabiliva l’irrilevanza della mancata presentazione dell’istanza di prelievo dinanzi ai giudici nazionali ed ammetteva i richiedenti a ricevere l’indennizzo a titolo di equa riparazione, così come stabilito dalla legge Pinto.

[1] Corte Europea dei diritti dell’uomo, sentenza Olivieri e altri c. Italia, 25 febbraio 2016,