martedì, Luglio 16, 2024
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Il rapporto tra diritto nazionale in materia ambientale e provvedimenti amministrativi

l rapporto tra diritto nazionale in materia ambientale, e provvedimenti amministrativi che di esso sono espressione e dispiego, e pronunce della CGUE che ne accertano l’incompatibilità con una direttiva europea self-executing: commento alla sentenza n. 1004 del 10/02/2020 della V sezione del Consiglio di Stato.

a cura di Pierluigi Mascaro

Sommario: 1. Premessa.  2. Una sintetica ricognizione del fatto.  3. Il rapporto tra la normativa nazionale in materia ambientale e le pronunce della CGUE, in sede di giudizio d’infrazione, attestanti il contrasto del diritto comunitario da parte delle medesime norme interne: l’interpretazione del Consiglio di Stato.  4. Conclusioni.

  1. Premessa

La trattazione che segue mira ad esaminare il tema del rapporto tra normativa interna in materia ambientale e pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, emesse nell’ambito di un giudizio d’infrazione ex art. 260 TFUE, che accertano la violazione del diritto comunitario da parte di suddette disposizioni nazionali.

La questione è stata oggetto dell’attenzione della V sezione del Consiglio di Stato, nella recentissima pronuncia n. 1004 del 10/02/2020, oggetto di commento in questa sede, nei limiti della tematica che qui interessa.

  1. Una sintetica ricognizione del fatto.

La Società Energie Tecnologie Ambiente s.p.a. (di seguito ETA), titolare di un impianto di produzione di energia elettrica alimentato tramite combustibile solido secondario, sito nel Comune di Manfredonia (FG), nell’ambito delle necessarie autorizzazioni ottenute ai fini della realizzazione e dell’esercizio dell’impianto, era stata espressamente esentata, in applicazione dell’allora vigente disciplina nazionale, dall’obbligo di verifica e Valutazione d’Impatto Ambientale (VIA).

Durante la posa in opera dell’impianto, sopravveniva la sentenza della CGUE, C-486/04 del 23/11/2006, che ravvisava un contrasto tra la suddetta normativa nazionale in tema di VIA e la direttiva europea 85/337/CEE, nella parte in cui la disciplina ordinamentale nazionale escludeva dall’obbligo di VIA gli impianti della tipologia di cui trattasi con capacità superiore a 100 tonnellate giornaliere, tra cui rientra quello in corso di costruzione, da parte della società ETA, nel Comune di Manfredonia.

In data 26/01/2007, l’Assessorato ecologia della Regione Puglia indirizzava alla società ETA una nota, con cui chiedeva alla medesima di “acquisire ogni informazione utile” concernente l’adempimento degli obblighi in materia di VIA in ossequio alla via tracciata dalla pronuncia della CGUE, nonché di “voler disporre, ove del caso, l’immediata sospensione dei lavori, al fine di acquisire le dovute autorizzazioni”.

Con ricorso n. 8514/2013, la società ETA impugnava suddetta nota dinanzi al TAR per la Regione Puglia, ritenendola illegittima, principalmente, in quanto faceva ricadere direttamente sul privato, anziché sullo Stato membro, gli effetti dell’inadempimento agli obblighi comunitari derivanti dalla su citata direttiva UE, causando, di conseguenza, un danno meritevole di pretesa risarcitoria in capo alla stessa società ETA, in ragione dei ritardi subiti nella realizzazione dell’impianto e della perdita della tariffa incentivante.

Con sentenza n. 430/2013, la sezione III del TAR per la Regione Puglia respingeva il ricorso della società ETA, asserendo il carattere meramente interlocutorio della nota dalla medesima impugnata, la quale avrebbe rappresentato un “mero invito” ad adottare le determinazioni resesi necessarie alla luce della sentenza della CGUE. Inoltre, tutt’al più, l’espressione “necessità, ove del caso, di disporre l’immediata sospensione dei lavori”, avrebbe dato luogo ad una misura cautelare, adottabile anche antecedentemente all’avvio del procedimento di annullamento o di rimozione delle autorizzazioni illegittime per mancanza di VIA[1].

Il ricorso in appello della società ETA, tendente alla riforma della su citata sentenza di prime cure, ha originato la pronuncia della V sezione del Consiglio di Stato n. 1004/2020, che si esamina, per i profili d’interesse, nella presente trattazione.

  1. Il rapporto tra la normativa nazionale in materia ambientale e le pronunce della CGUE, in sede di giudizio d’infrazione, attestanti il contrasto del diritto comunitario da parte delle medesime norme interne: l’interpretazione del Consiglio di Stato.

Nella pronuncia n. 1004/2020, la V sezione del Consiglio di Stato riconferma il dispositivo della sentenza del TAR per la Regione Puglia n. 430/2013 appellata dalla società ETA sia nel dispositivo che nella parte in cui dichiara inammissibile ed improcedibile il ricorso per carenza d’interesse originaria e sopravvenuta[2].

In particolare, la sezione esclude l’illegittimità della condotta tenuta dall’Amministrazione nel imporre alla società appellante l’espletamento del procedimento finalizzato al conseguimento della VIA, negando di conseguenza la fondatezza della richiesta risarcitoria dalla medesima avanzata[3], essendo il suddetto procedimento non soltanto conforme, ma addirittura necessitato in base al dettame comunitario direttamente applicabile de quo.

Tuttavia, al punto 6.4. della pronuncia, questa interviene in parziale rettifica della motivazione del giudice di primo grado nella parte in cui asserisce che “l’assoggettamento a VIA deriverebbe non già dalla nota del Dirigente regionale, impugnata, bensì direttamente dalla normativa comunitaria immediatamente applicabile”, in considerazione della qualifica di self-executing attribuibile alla direttiva europea 85/337/CEE, di cui trattasi.

Infatti, al punto 6.1. della pronuncia in esame, la V sezione del Consiglio di Stato chiarisce che la pronuncia della CGUE, emessa in sede di giudizio d’infrazione ex art. 260 TFUE[4], attestante la portata autoapplicativa della direttiva comunitaria[5] in parola, come tale avente immediata efficacia obbligatoria, in ogni sua parte, negli ordinamenti giuridici interni degli Stati Membri dell’UE (al pari dei Regolamenti), comporta, anche prima del suo recepimento in ambito nazionale, la disapplicazione[6] del contrastante diritto interno da parte delle autorità amministrative e giurisdizionali dello Stato membro, ma non già l’automatica decadenza dei provvedimenti amministrativi adottati in applicazione delle norme nazionali o regionali incompatibili con i dettami del diritto comunitario (consistenti, nel caso di specie, nelle autorizzazioni necessarie alla realizzazione e all’esercizio dell’impianto di produzione di energia elettrica alimentato a mezzo CSS, con espressa esenzione dalla VIA), necessitando questi ultimi di un processo di rimozione ad hoc, che avvenga o per via normativa (a livello primario o secondario), o per via amministrativa (in autotutela[7]), o anche, in extremis, per via giudiziale.

Secondo l’interpretazione fornita dalla V sezione del Consiglio di Stato nella pronuncia in commento, una sentenza della CGUE che accerti la violazione, da parte del diritto interno, di una direttiva europea di portata self-executing, comporta l’automatica disapplicazione della normativa nazionale con quest’ultima contrastante, prevedendosi tuttavia una diversa sorte per i provvedimenti amministrativi che siano diretta espressione e conseguenza logico-giuridica del su citato disapplicando diritto interno, che debbono essere annullati in autotutela[8] oppure revocati[9] da parte della Pubblica Amministrazione, sulla quale incombe un obbligo di adeguamento della propria condotta nei procedimenti amministrativi tanto da intraprendere, quanto che siano già in corso (punto 6.3.1. della sentenza n. 1004/2020).

[1] Tesi argomentabile in base al disposto di cui all’art. 7, comma 2, della legge n. 241/1990.

[2] Tale circostanza è confermata dal fatto che, in seguito all’impugnazione della nota dell’Assessorato ecologia della Regione Puglia di che trattasi, la Società ETA ha comunque sospeso i lavori ed avviato apposito procedimento finalizzato all’ottenimento della VIA, conclusosi con esito positivo mediante determinazione regionale n. 129 del 12 marzo 2009. Tale condotta posta in essere dalla Società ETA ha fatto sì che si verificasse, successivamente alla presentazione del ricorso di primo grado, “un mutamento della situazione di fatto, tale da escludere che l’accoglimento del ricorso avrebbe potuto comportare un risultato utile al ricorrente”, secondo quanto nitidamente osserva A. Travi,  Lezioni di Giustizia Amministrativa, edizione 2019.

[3] Ai sensi del disposto di cui all’art. 34, comma 3, del D. Lgs. n. 104/2010.

[4] A tal proposito, si rammenta Corte Cost., sentenza n. 389, 11 luglio 1989, che sancisce l’immediata applicabilità delle sentenze della CGUE rese ex art. 260 TFUE, nell’ambito di una procedura d’infrazione.

[5] Cfr., sul punto, C. Di Seri, Sull’efficacia verticale delle direttive self-executing, nota a Cass., sent. 9 novembre 2006, n. 23937, in Giust. Amm., 2006.

[6] Si consideri, a riguardo, Corte Cost., sentenza n. 170, 8 giugno 1984,  in cui è ribadito il principio della disapplicazione delle norme interne incompatibili con il diritto dell’UE, tanto precedenti quanto successive a quest’ultimo.

[7] Si veda, in merito, M. Clarich, Manuale di diritto amministrativo, edizione 2019, ove l’Autore individua, nell’ambito delle “ragioni d’interesse pubblico” che giustificano l’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies della legge n. 241/1990, “l’interesse dello Stato ad evitare l’irrogazione di sanzioni per violazioni del diritto europeo”.

[8] Si noti che siffatta impostazione è confermata da ulteriore giurisprudenza della CGUE, segnatamente nelle cause C-392/04 e C-422/04.

[9] Si fa riferimento, in questa ipotesi, al disposto ex art. 21-quinquies, comma 1, primo periodo, della legge n. 241/1990, che disciplina la revoca c.d. per sopravvenienza. Nel caso di specie, il “sopravvenuto motivo di pubblico interesse”, non presente al momento in cui l’atto era stato emanato, e alla luce del quale l’Amministrazione opera una rivalutazione degli interessi in gioco, è costituito dalla pronuncia della CGUE, resa ex art. 260 TFUE, di cui trattasi, come osserva M. Clarich, Manuale di diritto amministrativo, edizione 2019.

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