Il regime giuridico dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione al vaglio della Corte costituzionale

Sommario: 1. I vincoli preordinati all’espropriazione per pubblica utilità: un inquadramento nell’ambito dei vincoli urbanistici. – 2. Ricostruzione dei fatti all’origine della vertenza che ha originato il giudizio di legittimità costituzionale dinanzi alla Consulta. – 3. I requisiti dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione: la temporaneità e l’indennizzabilità. – 4. Le conclusioni della Corte costituzionale.

 

1. I vincoli preordinati all’espropriazione per pubblica utilità: un inquadramento nell’ambito dei vincoli urbanistici.

I vincoli urbanistici c.d. preordinati all’espropriazione vengono definiti anche vincoli localizzativi, e consistono in previsioni che comportano l’inedificabilità delle aree su cui insistono, in attesa che le stesse vengano espropriate per la realizzazione di opere d’interesse generale. Si tratta di misure puntuali a contenuto particolare, perché colpiscono specifici proprietari comportando un’inedificabilità relativa, nel senso che è precluso al privato costruire, ma in quanto ciò sia riservato alla P.A. per finalità collettive, previa apprensione del bene medesimo.

Fino a quando non intervenga il provvedimento che determina il trasferimento del bene dal privato all’Amministrazione, al primo non è consentita l’attività edificatoria, dal momento che essa comprometterebbe, o renderebbe almeno più onerosa, la realizzazione dell’opera pubblica indicata nel piano urbanistico. E’ dunque possibile notare, secondo siffatta ricostruzione, che i vincoli localizzativi rappresentano una sorta di anticipazione dell’effetto ablativo che si produrrà mediante l’emissione del provvedimento espropriativo, riservando il bene che ne è interessato esclusivamente al fine pubblico cui mira la previsione del piano[1].

Di questo tema si è recentemente occupata la Corte costituzionale con la sentenza 23/12/2020, n. 270, che questo scritto mira a commentare.

2. Ricostruzione dei fatti all’origine della vertenza che ha originato il giudizio di legittimità costituzionale dinanzi alla Consulta.

Il TAR per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, con ordinanza n. 221/2019, sollevava questione di legittimità costituzionale dell’art. 9, comma 12, della legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 – Legge per il governo del territorio – in riferimento agli articoli 42 e 117, comma terzo, della Costituzione.

Le società Terra Moretti spa e Società Agricola Bellavista ss avevano agito contro il Comune di Adro per l’annullamento della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera di realizzazione di una strada di collegamento, adottata con deliberazione del Consiglio comunale 15 febbraio 2018, n. 11, la cui localizzazione ricadeva in parte su un fondo di proprietà della società Terra Moretti spa, destinato dalla Società Agricola Bellavista ss alla coltivazione di uva per la produzione di vino pregiato.

Ai sensi dell’ art. 9, comma 1, del testo unico in materia di espropriazioni per pubblica utilità (DPR n. 327/2001), un bene è sottoposto al vincolo preordinato all’esproprio nel momento in cui acquista efficacia l’atto di approvazione del piano urbanistico generale o di una sua variante, che prevede la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità: nel caso di specie, il piano regolatore generale del Comune di Adro risultava approvato in data 21 novembre 2012; i successivi commi del citato articolo 9 prevedono che il vincolo espropriativo abbia durata quinquennale, entro il cui termine deve essere emanato il provvedimento che comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, a pena di decadenza del vincolo stesso.

Per effetto della suesposta normativa, il vincolo preordinato all’esproprio sarebbe venuto meno il 21 novembre 2017, a fronte di una dichiarazione di pubblica utilità dell’opera intervenuta successivamente, in data 15 febbraio 2018. Siffatto effetto decadenziale non si sarebbe però verificato esclusivamente in applicazione della normativa regionale censurata per via della quale, in forza dell’inserimento dell’opera nel programma triennale delle opere pubbliche (e relativo aggiornamento) relativo al triennio 2017-2019, approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 12 del 6 aprile 2017 e dunque, anteriormente alla scadenza del quinquennio di efficacia del vincolo espropriativo, quest’ultima sarebbe stata automaticamente reiterata.

3. I requisiti dei vincoli urbanistici preordinati all’espropriazione: la temporaneità e l’indennizzabilità.

Come anticipato, il comma 12, secondo periodo, dell’art. 9 della legge regionale della Lombardia n. 12/2005, censurato dal giudice a quo, consente la protrazione dell’efficacia del vincolo preordinato all’esproprio ben oltre la sua naturale scadenza quinquennale e, in virtù dell’inclusione dell’aggiornamento annuale del programma triennale delle opere pubbliche nell’ambito applicativo della norma, per un tempo sostanzialmente indefinito, senza che sia previsto il riconoscimento al privato interessato di alcun indennizzo.

Ripercorrendo la giurisprudenza costituzionale in tema di proprietà privata alla luce dell’art. 42 della Costituzione, con particolare riferimento alle garanzie che l’assistono in caso di espropriazione per pubblica utilità, si evince l’incompatibilità con il precetto costituzionale dei vincoli espropriativi senza limiti di durata[2] e l’alternatività tra loro dei requisiti della temporaneità e dell’indennizzabilità (in caso di reiterazione del vincolo indefinita nel tempo)[3]; infatti, proprio sulla scorta della giurisprudenza costituzionale, il legislatore, con l’art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, recante “Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150”, ha stabilito in cinque anni la durata dei vincoli preordinati all’espropriazione per pubblica utilità.

La stessa Consulta, con sentenza n. 179 del 12 maggio 1999, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale del combinato disposto degli articoli 7, numeri 2), 3) e 4), e 40 della legge urbanistica n. 1150/1942 e 2, comma 1, della legge n. 1187/1968, nella parte in cui si consentiva all’Amministrazione di reiterare i vincoli urbanistici preordinati all’esproprio senza la previsione di un indennizzo.

Inoltre, in base al disposto di cui all’art. 39 DPR n. 327/2001, la possibilità di reiterazione del vincolo è ulteriormente subordinata al rispetto di un procedimento condotto con la partecipazione dei proprietari interessati, che si conclude con un provvedimento motivato rilasciato dall’Amministrazione; entrambe queste condizioni non sono rispettate dal piano triennale delle opere pubbliche il quale, secondo quanto disposto all’art. 21 del codice dei contratti pubblici (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50), viene approvato con modalità inidonee a garantire la partecipazione al procedimento dei soggetti interessati e può essere reiterato anche sine die, senza necessità né di motivazione, né d’indennizzo, stante la sua funzione meramente programmatica, strettamente connessa alla programmazione finanziaria e di bilancio, allo scopo d’individuare le opere da eseguirsi con priorità.

4. Le conclusioni della Corte costituzionale.

In base a siffatte premesse, il Giudice delle Leggi afferma che gli articoli 42, terzo comma e 117, comma 3 della Carta fondamentale siano violati in tutti i casi in cui – come in quello di specie – una legge regionale disponga la protrazione automatica di vincoli di natura espropriativa oltre il c.d. quinquennio di franchigia, individuato dal legislatore statale nel porre i principi fondamentali della materia di legislazione concorrente “governo del territorio”[4], senza prevedere un obbligo d’indennizzazione del proprietario sacrificato dal vincolo medesimo[5].

Inoltre, la Corte rammenta la propria giurisprudenza[6] circa i livelli di garanzia partecipativa da riconoscersi ai privati interessati da provvedimenti espropriativi, prima che questi ultimi limitino concretamente i loro diritti dominicali, i quali devono essere messi in condizione di esporre le proprie ragioni, sia a tutela del proprio interesse, sia a titolo di collaborazione nell’interesse pubblico; come anticipato al paragrafo precedente, il contenuto del programma triennale delle opere pubbliche di cui al d.lgs. n. 50/2016 prevede forme di partecipazione insufficienti, per qualità e grado, e comunque non in linea con quelle stabilite all’art. 11[7] del testo unico espropriazioni per gli atti appositivi e reiterativi del vincolo espropriativo, prevedendosi che “le amministrazioni possono consentire la presentazione di eventuali osservazioni” da parte dei privati interessati, così degradando la partecipazione a mera eventualità.

[1] Per maggiori approfondimenti, cfr. P. Urbani – S. Civitarese Matteucci, Diritto urbanistico – organizzazione e rapporti, ediz. 2017, pp. 265 ss.

[2] Si vedano, ex multis, Corte cost., sent. nn. 575 del 13 dicembre 1989 e 55 del 9 maggio 1968.

[3] Si considerino Corte cost., sent. nn. 82 del 27 aprile 1982 e 6 del 19 gennaio 1966.

[4] Ex art. 117, comma 3, Cost.

[5] Obbligo da prevedersi in base ad un “bilanciamento d’interessi” costituzionalmente rilevanti, imposto – in tal caso – dal disposto ex art. 42, comma 3, Cost.

[6] Cfr., da ultimo, Corte cost., sent. n. 71 del 11 marzo 2015.

[7] Per completezza, se ne riporta il testo: 1. Al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio, va inviato l’avviso dell’avvio del procedimento:

1. a) nel caso di adozione di una variante al piano regolatore per la realizzazione di una singola opera pubblica, almeno venti giorni prima della delibera del consiglio comunale;
   b) nei casi previsti dall’articolo 10, comma 1, almeno venti giorni prima dell’emanazione dell’atto se ciò risulti compatibile con le esigenze di celerità del procedimento.
2. L’avviso di avvio del procedimento è comunicato personalmente agli interessati alle singole opere previste dal piano o dal progetto. Allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50, la comunicazione è effettuata mediante pubblico avviso, da affiggere all’albo pretorio dei Comuni nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo, nonché su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale e, ove istituito, sul sito informatico della Regione o Provincia autonoma nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo. L’avviso deve precisare dove e con quali modalità può essere consultato il piano o il progetto. Gli interessati possono formulare entro i successivi trenta giorni osservazioni che vengono valutate dall’autorità espropriante ai fini delle definitive determinazioni.
3. La disposizione di cui al comma 2 non si applica ai fini dell’approvazione del progetto preliminare delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi ricompresi nei programmi attuativi dell’articolo 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443.
4. Ai fini dell’avviso dell’avvio del procedimento delle conferenze di servizi in materia di lavori pubblici, si osservano le forme previste dal d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554.
5. Salvo quanto previsto dal comma 2, restano in vigore le disposizioni vigenti che regolano le modalità di partecipazione del proprietario dell’area e di altri interessati nelle fasi di adozione e di approvazione degli strumenti urbanistici.