Il rigetto della Corte Costituzionale tedesca al ricorso contro la decisione sulle risorse proprie

Introduzione

Con l’ordinanza 2 BvR 547/21 del 15 aprile 2021[1], la Corte costituzionale tedesca (“Bundesverfassungsgericht”, “BvG”) ha rigettato un ricorso cautelare contro la legge relativa alla ratifica della decisione del Consiglio del 14 dicembre 2020 sul sistema delle risorse proprie dell’Unione europea, ovvero la quasi totalità delle fonti di entrata che finanziano il bilancio pluriennale. L’ordinanza segue la decisione 2 BvR 547/21 del 26 marzo 2021, con la quale la Corte tedesca aveva disposto che la legge in questione, approvata il 25 marzo 2021 dal Bundestag e il 26 marzo 2021 dal Bundesrat, non poteva essere promulgata dal Presidente federale fino a quando la stessa Corte non si fosse pronunciata [2].

In seguito all’impugnazione della legge da parte del “Bündnis Bürgerwille”, un gruppo vicino all’estrema destra guidato da Bernd Lucke, economista ed ex parlamentare europeo, molte erano le incognite che accompagnavano l’attesa pronuncia della Corte: tra le altre, l’erogazione dei contributi economici previsti dal piano di ripresa dell’Unione europea, il “Next Generation EU”, che potrà partire solo quando tutti i Paesi membri avranno ratificato internamente l’accordo della decisione sul sistema delle risorse proprie.

Il pomo della discordia

Per far fronte alla pesante recessione economica causata dallo scoppio della pandemia da Covid-19, l’Unione europea ha messo in campo una serie di interventi ad hoc, volti a sopperire al crollo degli indicatori macroeconomici.

Tra queste, merita di essere menzionato il c.d. “Next Generation EU” (“NGEU”), un fondo da 750 miliardi di euro che ha l’obiettivo di aiutare gli Stati membri nella fase di ripresa e di rendere la società più ecosostenibile e digitale, a misura delle future generazioni di cittadini europei [3]. I capitali dell’NGEU (390 miliardi di euro di prestiti e 360 miliardi di euro di finanziamenti a fondo perduto) verranno raccolti mediante dei prestiti contratti dalla Commissione europea sui mercati finanziari a tassi di interesse molto bassi, in virtù dell’ottimo rating creditizio dell’Unione europea. Le risorse dovranno essere impegnate entro il 2023, spese entro il 2026 e, per quanto concerne i prestiti, restituite tra il 2027 e il 2058. Il meccanismo introdotto farà affidamento sul contributo di nuove risorse proprie, come l’applicazione di un’aliquota uniforme di prelievo sul peso dei rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati [4].

Per ricevere le sovvenzioni, suddivise tra gli Stati membri in base ad alcuni parametri (come la quota di popolazione e il calo del PIL reale), i governi europei dovranno presentare i propri progetti entro il 30 aprile 2021, delineando accuratamente i programmi di spesa e di riforma, in ossequio alle indicazioni generali e alle raccomandazioni specifiche rivolte dall’Unione europea ai singoli Paesi. L’ammontare di denaro reso disponibile attraverso il “Recovery Fund” dovrà essere ripartito in cinque settori: (i) coesione e competitività economica, (ii) coesione sociale e territoriale, (iii) istruzione e formazione, (iv) investimenti “green” e (v) investimenti tecnologici; a questi due ultimi dovranno essere dedicati, rispettivamente, almeno il 37% ed almeno il 20% del totale destinato a ogni Stato membro.

Le versioni definitive dei piani nazionali saranno poi esaminate e valutate dalla Commissione europea in un termine massimo di due mesi dalla loro presentazione[5]. Entro 4 settimane tale valutazione dovrà essere approvata dal Consiglio (nella sua formulazione composta dai 27 ministri economici, denominata “Ecofin”) a maggioranza qualificata, un sistema di votazione che richiede l’approvazione da parte di almeno il 55% degli Stati che rappresentino almeno il 65% del totale della popolazione dell’Unione europea. Oltre al costante controllo che la Commissione eserciterà nelle diverse fasi di esecuzione dei programmi – i cui esiti influiranno sull’elargizione o meno delle somme di denaro prefissate – e alle approvazioni in seno al Consiglio, gli Stati si sono riservati (in casi eccezionali) la facoltà di azionare il cosiddetto “freno di emergenza”, in modo da monitorare più efficacemente la condotta da parte degli altri Paesi [6].

Dopo una complicata gestazione, il Next Generation EU richiede un ulteriore passaggio per essere operativo: l’imprescindibile ratifica della decisione sul sistema delle risorse proprie da parte di ciascun parlamento nazionale, in conformità alle rispettive norme costituzionali.

Attualmente 19 Stati membri hanno completato la ratifica [7]. Superato lo scoglio tedesco rappresentato dal ricorso trasmesso alla Corte costituzionale (prontamente respinto), tra gli otto Paesi mancanti una delle situazioni più spinose riguarda la Finlandia, alle prese con una procedura di ratifica della decisione sulle risorse che richiede il raggiungimento di una complicata maggioranza di due terzi nel Parlamento.

Inizialmente prevista entro la fine dell’estate, la procedura di collocamento sul mercato dei 750 miliardi del Next Generation EU potrebbe essere posticipata. Qualora ciò accadesse, il ritardo nell’accesso alla prima parte dei finanziamenti, pari al 13% dell’importo complessivo (circa 27 miliardi per l’Italia), potrebbe comportare delle nefaste conseguenze per gli Stati dell’Unione, già provati dagli effetti economici devastanti causati dalla pandemia.

Nuovamente nelle mani della Corte costituzionale

Il 26 marzo 2021 la Corte costituzionale tedesca ha ordinato di sospendere la conclusione dell’iter di ratifica sulla decisione UE, Euratom 2020/2053 (che abroga la decisione 2014/335/UE), adottata dal Consiglio europeo il 14 dicembre 2020, inerente al sistema delle risorse proprie inserito nel quadro finanziario pluriennale dell’Unione 2021-2027 [8].

Si tratta di un provvedimento giuridico che fissa le categorie di risorse proprie dell’Unione, stabilendo degli specifici massimali, ovvero l’ammontare massimo dei fondi che l’Unione può esigere dagli Stati, in un determinato anno, per finanziare i propri programmi di spesa[9]. Mai come questa volta tale passaggio risulta cruciale, poiché consente di rendere operativo l’ambizioso progetto del Next Generation EU.

In virtù di questa sospensione, il Presidente della Repubblica Federale Tedesca, Frank-Walter Steinmeier, ha dovuto attendere la pronuncia della Corte prima di promulgare l’atto, già ampiamente approvato dal Bundestag e dal Bundesrat.

L’intervento della Corte costituzionale è avvenuto a seguito del ricorso presentato da circa 2000 individui, membri del “Bündnis Bürgerwille”, un gruppo di euroscettici guidati da Bernd Lucke, economista ed ex europarlamentare, nonché fondatore del partito di estrema destra “Alternative für Deutschland” (poi abbandonato) e del movimento dei riformatori liberalconservatori[10].

L’azione dei ricorrenti era focalizzata su una presunta violazione degli articoli 310 e 311 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), secondo cui il bilancio dell’UE, finanziato tassativamente tramite risorse proprie, deve chiudersi in pareggio; pertanto, dovrebbe ritenersi preclusa la possibilità di indebitamento emettendo titoli comuni di debito.

In particolare, l’articolo 311 TFUE sancisce che “il bilancio, fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie. Il Consiglio, deliberando secondo una procedura legislativa speciale, all’unanimità e previa consultazione del Parlamento europeo, adotta una decisione che stabilisce le disposizioni relative al sistema delle risorse proprie dell’Unione. In tale contesto è possibile istituire nuove categorie di risorse proprie o sopprimere una categoria esistente. Tale decisione entra in vigore solo previa approvazione degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.”[11].

Il punto di vista della parte ricorrente richiamava anche la Carta costituzionale tedesca, in base alla quale è il Parlamento che ha la prerogativa di pronunciarsi sul bilancio nazionale e non sarebbe ammissibile una misura dell’Unione che prevarichi la sovranità nazionale, recando pregiudizio al debito dei cittadini tedeschi[[12]]. Infatti, nel caso del Next Generation EU e in particolare durante le discussioni al Consiglio Europeo del luglio 2020, lo spettro di un “debito comune” aveva già avuto particolare risonanza, in quanto una comunitarizzazione del debito avrebbe derogato all’art. 125 TFUE che proibisce all’Unione e agli Stati membri di assumere gli impegni finanziari siglati dagli altri Paesi (clausola di non salvataggio, cd. no bail-out), fatte però salve le garanzie finanziarie reciproche per la realizzazione in comune di un progetto specifico[13], quale in effetti parrebbe essere il NGEU. Ad ogni modo, ciò avrebbe potuto rappresentare una forma indiretta di “burden sharing” permanente del debito, sulla quale Berlino si è sempre opposta.

Ciò premesso, la Corte tedesca ha deciso di respingere il ricorso cautelare mediante la citata ordinanza del 15 aprile 2021, pur dichiarando di continuare il suo esame del caso. Dalla disanima del suo giudizio emerge che, nonostante la Corte riconosca che non si possa trascurare la circostanza per cui la decisione sul sistema delle risorse proprie confligga parzialmente con le prerogative in materia di bilancio del Bundestag [14], difficilmente la responsabilità di bilancio del Parlamento tedesco potrà essere intaccata.

La Corte ha inoltre affermato che le caratteristiche del Next generation EU in termini di obiettivi, lunghezza temporale e importi totali siano fissate in maniera piuttosto circoscritta, rendendo parimenti limitata la potenziale responsabilità della Germania in caso di inadempienza da parte degli altri Stati.

L’intervento della Corte tedesca sulle decisioni prese dalle istituzioni europee non è di certo inedito, soprattutto in materia economico-finanziaria. Da un rapido excursus storico è possibile rendersi conto delle numerose volte in cui la Corte ha assunto un ruolo di severo interlocutore, sempre attento a tutelare gli interessi tedeschi, in specie la centralità dell’organo legislativo nazionale[15].

Emblematico è il caso del Public Sector Purchase Programme (PSPP), noto anche con il nome di Quantitative Easing, tramite il quale la Banca centrale europea dal 2015 cominciò ad acquistare, sul mercato secondario, una quota considerevole del debito pubblico degli Stati per risollevare l’Eurozona dalla profonda depressione economica successiva alla crisi del debito sovrano del 2011.

La vicenda ebbe inizio il 18 luglio 2017, quando la Corte costituzionale venne adita da alcuni cittadini tedeschi, i quali contestavano la legittimità del PSPP ritenendolo ultra vires, ossia al di fuori del mandato della BCE [16]. Il Tribunale tedesco interpellò la Corte di Giustizia dell’Unione europea, ai sensi della competenza pregiudiziale riservata a quest’ultima dall’art. 267 TFUE. Tale competenza viene esercitata riguardo a una fattispecie giuridica sorta in un processo nazionale, relativa all’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione o alla validità di un atto dell’Unione, la cui soluzione sia necessaria affinché il giudice nazionale possa decidere la causa. In situazioni analoghe il giudice nazionale deve infatti sospendere il processo e rinviare la questione all’esame della Corte di giustizia. Una volta emanata la sentenza da tale Corte, il giudice nazionale, obbligato a ottemperarvi, conclude la causa con propria sentenza [17].

Nel caso di specie, i giudici europei affermarono la legittimità dell’azione della Banca centrale europea, ribadendo nella sentenza Weiss [18] quanto già sostenuto in altre sentenze (in primis nella sentenza Pringle), ovvero la necessità di fare riferimento, principalmente, agli obiettivi della misura stessa, senza considerare gli effetti indiretti eventualmente prodotti. In particolare, la Corte dichiarò che afferiscono alla politica monetaria i provvedimenti volti a mantenere la stabilità dei prezzi, mentre nella politica economica rientrano le misure dirette a preservare la stabilità finanziaria dell’intera zona euro [19].

La questione salì nuovamente alla ribalta qualche tempo dopo, quando la Corte tedesca venne nuovamente chiamata a pronunciarsi sullo stesso caso.

A seguito della sentenza del 5 maggio 2020 [20], la Corte tedesca affermò che, malgrado il Quantitative easing non fosse del tutto contrario all’ordinamento europeo, la Corte di Giustizia aveva sostanzialmente agito in modo arbitrario, sia in tema di riconoscimento di competenze della BCE non previste dai Trattati che sotto il profilo della necessità e della proporzionalità delle azioni adottate. Conseguentemente, dette misure non avrebbero costituito un vincolo per la Germania e la Banca centrale tedesca avrebbe potuto decidere di non prendere parte al PSPP, in mancanza di chiarimenti dalla Banca centrale europea [21].

Premesso che la Corte di Giustizia, con un comunicato ufficiale dell’8 maggio 2020, arrivò a ribadire la propria esclusiva competenza nel valutare la conformità di un atto degli organi europei all’ordinamento dell’Unione, nelle settimane successive si lavorò senza sosta per risolvere il conflitto istituzionale.

La soluzione all’impasse si materializzò in seguito alla comunicazione resa dal Consiglio della Banca centrale europea nella riunione del 3-4 giugno 2020. Il Ministero delle finanze tedesco, da un lato, e il Bundestag, dall’altro, espressero grande soddisfazione nei giorni seguenti sulle delucidazioni fornite dalla BCE, e la sentenza non ebbe ulteriori conseguenze[22].

Conclusioni

L’intervento della Corte costituzionale tedesca nel procedimento riguardante la ratifica in Germania della decisione sul sistema delle risorse proprie dell’Unione europea ha rappresentato un ostacolo non da poco nell’attivazione del Next Generation EU. L’incertezza nei tempi e nei risultati relativi alla sospensione rischiavano di minare la ripresa economica del Vecchio continente, quanto mai dipendente dall’utilizzo dei nuovi fondi.

Nella fase cautelare la Corte tedesca ha ritenuto meno gravi le conseguenze derivanti dal rischio di incostituzionalità della legge di ratifica del sistema di risorse proprie rispetto ai destabilizzanti esiti connessi all’accoglimento del blocco temporaneo alla ratifica[23]. In quest’ultimo caso, infatti, i tempi di erogazione degli aiuti del Next Generation EU si sarebbero quanto meno dilatati, innescando notevoli ripercussioni sull’intera Unione, alle prese con una recessione economica senza precedenti dal dopoguerra.

Disinnescato il problema della ratifica tedesca, resta tuttora un margine di preoccupazione tra le cancellerie europee dovuto, da un lato, alla prosecuzione nell’esame del ricorso, che dovrà arrivare all’emanazione del giudizio di merito della Corte e, dall’altro, dalla circostanza per cui manchi all’appello la ratifica di otto Stati (Austria, Estonia, Finlandia, Ungheria, Irlanda, Olanda, Polonia e Romania), tutti alle prese con ostacoli politici interni di non facile soluzione[24].

Ad ogni modo, non v’è dubbio che un primo risultato sia già stato incassato dai ricorrenti, dato l’ampio clamore mediatico suscitato dall’episodio. Durante un recentissimo dibattito al Bundestag, per esempio, la cancelliera tedesca Angela Merkel si è affrettata ad affermare che il NGEU sia un programma temporaneo, ribadendo il rifiuto di una permanente mutualizzazione del debito europeo[25].

Resta da vedere se queste parole siano solo contingenti o se dalle stesse possa desumersi la mancata volontà di far progredire il processo di integrazione europea.

foto: Uli Deck/picture alliance via Getty Images)

 

[1] Corte costituzionale tedesca, “Beschluss des Zweiten Senats vom 15. April 2021
– 2 BvR 547/21 -, Rn. 1-112”, marzo 2021, disponibile qui: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2021/04/rs20210415_2bvr054721.html.

[2] Corte costituzionale italiana, “Tribunale costituzionale federale, ordinanza del 26 marzo 2021 (2 BvR 547/21), in merito ad un ricorso contro il Recovery Fund”, marzo 2021, disponibile qui: https://cortecostituzionale.it/documenti/segnalazioni_corrente/Segnalazioni_1617023462735.pdf.

[3] Commissione europea, “Il momento dell’Europa: riparare e preparare per la prossima generazione”, maggio 2020, disponibile qui: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_20_940.

[4] Commissione europea, “Piano per la ripresa dell’Europa”, 2021, disponibile qui: https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe_it#verso-nuove-fonti-di-entrate-per-contribuire-al-rimborso-del-prestito.

[[5]] Consiglio europeo, “Conclusioni riunione straordinaria”, luglio 2020, disponibile qui: https://www.consilium.europa.eu/media/45118/210720-euco-final-conclusions-it.pdf#page=7.

[[6]] Pagella politica, “Nuovo Recovery Fund: Salvini e Meloni esagerano sul diritto di veto”, luglio 2020, disponibile qui: https://pagellapolitica.it/blog/show/725/nuovo-recovery-fund-salvini-e-meloni-esagerano-sul-diritto-di-veto.

[7] F. Bosco, “Cosa succede se un Paese non ratifica il Recovery Fund? La Commissione Europea non ha un piano d’emergenza”, maggio 2021, disponibile qui: https://www.open.online/2021/05/05/cosa-succede-se-un-paese-non-ratifica-recovery-fund/.

[8] Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, “Decisione (UE, Euratom) 2020/2053 del Consiglio”, dicembre 2020, disponibile qui: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32020D2053.

[9] R. A. Jacchia, M. Stillo, “Il recovery fund e il veto della Corte costituzionale tedesca. Interrogativi giuridici o geopolitici?”, marzo 2021, disponibile qui: https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=3c93ff56-9fb1-4e7e-8d6e-ce4da906c762.

[10] Redazione Ansa, “Corte Suprema tedesca sospende ratifica del Recovery Fund”, marzo 2021, disponibile qui: https://www.ansa.it/europa/notizie/rubriche/altrenews/2021/03/26/corte-suprema-tedesca-sospende-ratifica-del-recovery-fund_fa24f54d-71db-4cf1-8b3a-b7f4eb5e7eae.html.

[11] Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, “Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (versione consolidata)”, 2016, disponibile qui: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=celex%3A12016E%2FTXT.

[12] S. Fabbrini, “L’Europa e i ritardi del programma Next Generation EU”, aprile 2021, disponibile qui: https://open.luiss.it/2021/04/07/leuropa-e-i-ritardi-di-next-generation/.

[13] Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, “Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (versione consolidata)”, 2016, disponibile qui: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=celex%3A12016E%2FTXT.

[14] Corte costituzionale italiana, “Tribunale costituzionale federale, ordinanza del 15 aprile 2021 (2 BvR 547/21) in merito al Recovery Fund”, aprile 2021, disponibile qui: https://www.cortecostituzionale.it/documenti/segnalazioni_corrente/Segnalazioni_1619079176132.pdf.

[15] A. Zei, “Karlsruhe e Next generation EU: la decisione del 26 marzo 2021”, 2021, disponibile qui: https://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2021/04/ZEI-Un-singolare-dispositivo-2.pdf.

[16] F. Tumminello, “Il Quantitative Easing alla prova dei giudici tedeschi”, maggio 2020, disponibile qui: https://www.iusinitinere.it/il-quantitative-easing-alla-prova-dei-giudici-tedeschi-27983#_ftn2.

[17] U. Villani, Istituzioni di Diritto dell’Unione europea, edizione 2020.

[18] Corte di Giustizia dell’Unione Europea, “sentenza Weiss e altri, causa n. C-493/17”, dicembre 2018, disponibile qui: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=208741&pageIndex=0&doclang=IT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=189363).

[[19]] U. Villani, Istituzioni di Diritto dell’Unione europea, edizione 2020.

[[20]] Corte costituzionale tedesca, “Judgment of the Second Senate of 5 May 2020 – 2 BvR 859/15”, maggio 2020, disponibile qui: https://www.bundesverfassungsgericht.de/e/rs20200505_2bvr085915en.html.

[21] M. Castellaneta, “Bundesverfassungsgericht, ombelico del sovranismo o volano per un’Europa solidale?”, aprile 2021, disponibile qui: https://www.giustiziainsieme.it/it/diritto-dell-emergenza-covid-19/1654-bundesverfassungsgericht-ombelico-del-sovranismo-o-volano-dell-europa-solidale.

[22] A. Zei, “Karlsruhe e Next generation EU: la decisione del 26 marzo 2021”, 2021, disponibile qui: https://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2021/04/ZEI-Un-singolare-dispositivo-2.pdf.

[23] Corte costituzionale italiana, “Tribunale costituzionale federale, ordinanza del 15 aprile 2021 (2 BvR 547/21) in merito al Recovery Fund”, aprile 2021, disponibile qui: https://www.cortecostituzionale.it/documenti/segnalazioni_corrente/Segnalazioni_1619079176132.pdf.

[24] Redazione Ansa, “Recovery, al summit di Porto pressing su ratifica delle ‘risorse proprie’ ultimi 8 Paesi”, maggio 2021, disponibile qui: https://www.ansa.it/europa/notizie/rubriche/altrenews/2021/03/26/corte-suprema-tedesca-sospende-ratifica-del-recovery-fund_fa24f54d-71db-4cf1-8b3a-b7f4eb5e7eae.html.

[25] T. Mastrobuoni, “Recovery fund, la doccia fredda dalla Corte costituzionale tedesca. Approvazione in discussione, si passa dal verdetto dei giudici”, marzo 2021, disponibile qui: https://www.repubblica.it/economia/2021/03/26/news/germania_recovery_fund-293943542/.