venerdì, Marzo 29, 2024
Di Robusta Costituzione

Il ruolo dell’opposizione nelle odierne democrazie

a cura di Francesco Galanti

 

  1. L’opposizione come unità di misura del pluralismo

 

Fra i costituzionalisti, i politologi e i comparatisti, un elemento cruciale per definire liberale o meno un ordinamento è il ruolo dell’opposizione e il suo grado di salute dentro il sistema politico. Gli ordinamenti dove l’opposizione non ha concrete garanzie e diritti possono essere inseriti nella categoria dei sistemi democratici “di facciata”.[1]

Nei sistemi con una reale opposizione politica, questa riceve una funzione costituzionale irrinunciabile per il funzionamento corretto delle istituzioni. Essa mantiene effettiva una separazione dei poteri, essendo portatrice di proposte e azioni antitetiche a quelle del governo di turno; con l’evoluzione del rapporto fiduciario tra esecutivo e parlamento, che vede un raccordo omogeneo fra governo e maggioranza con funzioni di indirizzo, è l’opposizione che controlla e bilancia.[2]

L’idea della separazione dei poteri nasce dalla necessità di limitare il potere del governo dei sovrani otto-novecenteschi, con un parlamento espressione di varie esigenze sociali contrapposte all’amministrazione regia. I partiti di massa hanno portato al superamento inevitabile di questo schema: oggi la divisione fra parlamento e governo rimane per lo più nell’ambito formale-organizzativo, mentre nei fatti essi vivono in simbiosi e l’assemblea legislativa è soltanto un instrumentum regni per la maggioranza di turno. Oggi non esiste più il dualismo “parlamento-governo”, bensì quello della “maggioranza-opposizione”, con la prima che siede sia nell’esecutivo, che nel legislativo.

Come afferma Bagehot, il governo, nello specifico quello inglese parlamentare, non è altro che un comitato direttivo del parlamento.[3] Proprio nella Gran Bretagna del Settecento iniziò a delinearsi una scissione interna al parlamento, con il partito di maggioranza e l’esecutivo saldati insieme e il partito di minoranza come espressione del dissenso e della contro-proposta. [4]

Nelle carte costituzionali del Secondo dopoguerra l’opposizione assume un ruolo costituzionale riconosciuto, talvolta espressamente, altre con tutele nella legislazione elettorale e parlamentare; nelle assemblee parlamentari europee sono presenti articoli relativi all’opposizione, dove le sono riservate delle prerogative e delle azioni di freno e controllo della maggioranza. Peculiare è il sistema Westminster (vedi infra), ma nella maggior parte dei sistemi moderni l’opposizione non è regolamentata come un’articolazione dell’organo parlamentare, lasciando la disciplina al comportamento dei partiti; infatti nell’Europa continentale la dottrina e la politica tende ancora a considerare il parlamento come un organo unico, non scisso in due realtà contrapposte.

  1. L’opposizione conflittuale

 

Il prototipo di opposizione istituzionalizzata è sicuramente il modello Westminster: il leader del maggiore partito di minoranza forma l’Her Majesty’s Most Loyal Opposition, riceve la medesima retribuzione del premier, tempi riservati per presentare e far discutere le proposte di minoranza la e possibilità di formare un parallelo gabinetto che controlli l’esecutivo in carica (Governo Ombra).[5] Tale sistema, adottato in varie ex colonie inglesi, è il prototipo della “opposizione conflittuale”, differente da quello “compromissorio” (vedi infra). Il Parlamento, più che per la sua funzione di legislatore, assume una reale centralità per il cosiddetto elective power, cioè il compito di indicare il Primo Ministro e il Cabinet.[6]

La funzione dell’opposizione condiziona la stessa forma di governo unitamente al comportamento dei partiti. Nei sistemi come quello britannico tutto ruota attorno alla continua competizione fra due parti: la maggioranza di governo e l’opposizione, allo scopo di garantire rotazione e alternanza al potere dei partiti nei ruoli di governo e opposizione. Nel sistema conflittuale il dibattito e lo scontro fra idee opposte garantisce il ricambio democratico. Tale modello dialettico-contradditorio non ha attecchito nell’Europa continentale ottocentesca, dove, invece, l’opposizione era spesso ostacolata e ridotta a moderatore del potere dei più[7]; nel passaggio dagli assolutismi a quello costituzionale, spesso le opposizioni erano viste come forza anti-sistema e, dunque, da reprimere. Questo sistema trova una rappresentazione plastica nella conformazione architettonica delle aule parlamentari dei sistemi anglosassoni: i seggi parlamentari non sono disposti ad anfiteatro, ma gli uni di fronte agli altri, in due file divise fra maggioranza e opposizione.

In generale, comunque, il sistema conflittuale è, di solito, funzionale per i sistemi bipartitici, meno per quelli frammentati in più movimenti.

Il sistema inglese è stato esportato anche negli Stati Uniti, dove la forma presidenziale e federale ne ha, però, modificato alcuni aspetti.[8] In una Costituzione che fa della divisione dei poteri il pilastro dell’ordinamento, non manca la pratica dell’ostruzionismo: il partito di minoranza è in grado di bloccare l’agenda del Presidente e della maggioranza con attività, per gli osservatori europei, assai singolari; un esempio recente è quello della senatrice del Texas Wendy Davis, che per dieci ore parlò ininterrottamente per impedire l’approvazione di una legge anti-aborto. [9]

 

 

  1. L’opposizione compromissoria

 

Diverso è il sistema “compromissorio”, ispirato alle teorie di Hans Kelsen, dove maggioranza e opposizione mirano a collaborare per raggiungere un condiviso programma. Ciò favorisce la nascita di coalizioni e di governi eterogenei.[10] Ciò sarebbe dovuto anche all’ampliamento dell’intervento pubblico nella società e all’ingresso dell’opposizione dentro l’amministrazione e dentro il processo governativo, tramite accordo fra le parti; questo creerebbe un controllo della maggioranza dall’interno e non più dall’esterno, attraverso lo scontro.

In Svizzera il compromesso fra i partiti appare assai consolidato, tanto che il governo è sempre composto da tutti i maggiori partiti: il governo della Confederazione è il Consiglio federale, composto da “ministri” eletti dal parlamento, in maniera tale da suddividerli proporzionalmente in base alle varie forze politiche. Fino al 2003 esisteva un patto non scritto fra i partiti, la cosiddetta “formula magica”, secondo cui i primi tre partiti per numero seggi parlamentari ottenevano rispettivamente due ministeri e il quarto partito per numero di seggi uno soltanto. Questa ripartizione, seppur più volte modificata e ultimamente messa in discussione, resta fondamentale per la stabilità delle agende governative ed è un forte bilanciamento agli istituti di democrazia diretta. Lo Stato elvetico affida ai cittadini, ai Cantoni e ai partiti il potere di indire referendum su ogni legge o materia oggetto di intervento federale; pertanto la dialettica parlamentare non può basarsi sullo scontro fra maggioranza e opposizione, bensì è più funzionale costituire un rapporto consociativo fra i partiti per ricercare un ampio consenso sull’agenda politica.[11]

Un esempio calzante di opposizione compromissoria è senza dubbio anche l’Italia della Prima Repubblica e del presente: governi di larghe coalizioni, spesso composte dalla quasi totalità dei partiti, come l’attuale governo Draghi, con agende “sintesi” di varie sensibilità e orientamenti; in questo periodo l’opposizione si individua solo per conventio ad excludendum.

Il sistema compromissorio italiano, tuttavia, non è divenuto sistemico e stabile come quello svizzero per due principali fattori: il primo è la critica che viene mossa contro i governi di coalizione, che rendono gli stessi come “eccezionali” o “di scopo”, relegandoli ad una situazione di eccezionalità; il secondo è la volontà espressa a più riprese dei partiti di andare verso un sistema maggioritario, con governi monocolori, come negli anni del cosiddetto “dualismo”.[12]

In Italia l’opposizione storicamente non gode di un riconoscimento formale e solenne e ciò è dovuto principalmente alla conformazione assembleare del sistema parlamentare, che ha come caratteristica non solo l’incertezza, ma anche la capacità di oscillare fra momenti di multipolarismo a momenti di neo-parlamentarismo. Volontà di ufficializzazione dei diritti dell’opposizione sono riscontrabili nelle riforme costituzionali del 2005 e del 2016, dove il legislatore aveva deciso di cristallizzare un sistema di premierato. Dal caso italiano, e non solo, è possibile, perciò, affermare che il problema dello “statuto delle opposizioni” si viene a creare quando il rapporto fra governo e parlamento è talmente stretto da costituire un regime di aut simul stabunt aut simul cadent.[13]

Un esempio originale si riscontra nelle forme di governo regionali italiane, dove, spesso, la legge elettorale e gli statuti regionali garantiscono all’opposizione una percentuale minima sotto la quale non è possibile andare: il 40% è il minimo dei seggi complessivamente riservati al partito/ai partiti di minoranza dentro le assemblee regionali.[14]

 

  1. L’opposizione extra-parlamentare e la crisi del sistema

 

La crisi della rappresentanza e del sistema parlamentare ha portato l’opposizione fuori dalle forme istituzionali e dalle pratiche formali; le istituzioni sono viste sempre più come una gabbia per quei movimenti e quelle realtà critiche del governo di turno. Luoghi sempre più utilizzati come strumento di opposizione sono la televisione, la stampa, il web; queste forme alternative sono, spesso, prese come pretesto anche da alcune forze politiche o da filosofi per incrementare “nuovi modi di fare politica, in nome di una rivoluzione democratica che porti al superamento dei tradizionali meccanismi di rappresentanza e di mediazione politica a favore di una piena, costante e diretta partecipazione dei cittadini alla gestione della cosa pubblica.” [15]

Un altro versante che vede sempre più attive le opposizioni è l’uso delle procedure costituzionalizzate come il ricorso per conflitti di attribuzioni fra poteri o il referendum popolare; le Corti costituzionali stanno diventando sempre più un organo extra-parlamentare di tutela non solo del dettato costituzionale, ma anche della dialettica fra partiti e fra maggioranza e opposizione. Molte sono le carte costituzionali che permettono alle minoranze parlamentari di fare ricorso alla Corte costituzionale per un controllo preventivo di legittimità degli atti normativi (art. 162 Cost. spagnola, art. 278 Cost. portoghese, legge organica del Consiglio costituzionale francese, ecc.).

Esistono anche le opposizioni extra-parlamentari rappresentate dalle regioni o dagli organi federali. Un esempio recente di tale opposizione può ritrovarsi nel comportamento delle regioni italiane durante il Covid-19, in contrapposizione a certe norme governative.[16] In Germania, ad esempio, la centralità politica del Cancelliere, ampliatasi negli anni anche grazie alla prassi costituzionale, è contemperata, in particolare, dalla forma federale del Paese. Quest’ultima si fonda sui principi della cooperazione e di solidarietà fra il Governo federale e i governi dei singoli Länder. Stesso ordinamento lo si ritrova in Spagna: i poteri direttivi del Presidente spagnolo sono contemperati dal decentramento assai rilevante degli enti regionali, le Comunità autonome.[17]

Negli ultimi anni la crisi del parlamentarismo è stata anche imputata alla crisi dell’opposizione; fra i rimedi proposti, c’è chi prende atto del superamento del sistema conflittuale e chi, invece, propone di ripristinarlo come garanzia del pluralismo.[18] Oggi in Europa la formula più usata per evitare crisi di governo è quella della coalizione: raramente si assiste alla vittoria post-elettorale di un solo partito in grado di costituire da solo il governo e mantenerlo solido al potere. Le forze politiche, nell’impossibilità o nella mancata volontà di mettere mano alla legge elettorale, hanno normalizzato i governi di coalizione. Tuttavia, non manca chi propone il ritorno del bipolarismo e del sistema di alternanza al potere, attraverso un costante conflitto dialettico fra parti contrapposte; per fare ciò è necessario, da una parte, una legge elettorale maggioritaria, che sappia “indicare il vincitore la sera delle elezioni”, dall’altra istituire una “carte delle opposizioni”. Chi promuove il sistema consociativo mira a garantire il pluralismo, anche con la difesa dei partiti più piccoli, fondato sul continuo dialogo e sintesi fra le parti; chi promuove il sistema conflittuale, anche a scapito dei partiti minori, predilige il meccanismo dell’alternanza e della concorrenza fra le parti: “government by discussion”.[19]

La difesa del pluralismo non è in discussione, ma diverse sono le soluzioni in campo per tutelarlo.

 

 

[1] G. de Vergottini, Diritto costituzionale comparato, Cedam, Padova, 2019 (decima edizione), pag. 552.

[2] G. de Vergottini, Diritto costituzionale comparato, Cedam, Padova, 2019 (decima edizione), pag. 553.

[3] W.  Bagehot, La Costituzione inglese, Il Mulino, 1998, pagg. 45-68.

[4] A. Torre, Regno Unito, Nuova edizione, Il Mulino, 2021, pagg. 109-112.

[5] G. De Vergottini, Diritto costituzionale comparato, Cedam, Padova, 2019 (decima edizione), pag. 554.

[6] A. Torre, Regno Unito, Nuova edizione, Il Mulino, 2021, pag. 111.

[7] G. de Vergottini, Diritto costituzionale comparato, Cedam, Padova, 2019 (decima edizione), pag. 558.

[8] L. Stroppiana, Stati Uniti, Nuova Edizione, Il Mulino, 2021, pag. 112-113.

[9]S. Picone, Texas, la senatrice Davis parla in piedi per 10 ore e fermare il voto sull’aborto – link: https://www.fanpage.it/esteri/texas-la-senatrice-davis-parla-in-piedi-per-10-ore-e-ferma-il-voto-sull-aborto/

[10] G. de Vergottini, Diritto costituzionale comparato, Cedam, Padova, 2019 (decima edizione), pag. 558.

[11] S.  Gerotto, Svizzera (Si governano così, Vol. 16), Il Mulino, 2011.

[12] A. Lucarelli, Profili generali e bicameralismo differenziato – link: https://www.giappichelli.it/media/catalog/product/excerpt/9788892105515.pdf

[13] S. Ceccanti, Il premierato, matrici ideali e traduzioni nell’oggi – link: https://iris.uniroma1.it/retrieve/handle/11573/44250/1855324/Ceccanti_Premierato.pdf

[14] Legge regionale 26 settembre 2014, n. 51: http://raccoltanormativa.consiglio.regione.toscana.it/articolo?urndoc=urn:nir:regione.toscana:legge:2014-09-26;51

[15] S. Ceccanti, Salvatore Curreri, Federalismi.it, L’opposizione politica in Italia, 18 novembre 2015 – link: http://bpr.camera.it/bpr/allegati/show/CDBPR17-1256

[16] S. Ronda di Agi.it, Perchè si torna a parlare di clausola di supremazia in tema di sanità – link:

[17] M. Iacometti, La Spagna, in Paolo Carrozza, Alfonso di Giovine, Giuseppe F. Ferrari (a cura di), Diritto costituzionale comparato, Laterza, Bari, 2014, pp. 161-168.

[18] G.  De Vergottini, Diritto costituzionale comparato, Cedam, Padova, 2019 (decima edizione), pag. 560.

[19] G.  De Vergottini, Diritto costituzionale comparato, Cedam, Padova, 2019 (decima edizione), pag. 556.

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