‘Tempus regit actum’ e ‘tempus regit actionem’ in materia di immigrazione e diritto di asilo alla luce delle S.U. n. 29459 del 13/11/2019

Con sentenza del 13 novembre 2019, n. 29459, la Suprema Corte di Cassazione a Sez. Un. è intervenuta sulla questione afferente agli effetti dello jus superveniens sul procedimento amministrativo volto al rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari ai sensi dell’art. 5, comma 6 del D.Lgs. n. 286/1998.

Come noto, il D.L. 4 ottobre 2018, n. 113 – conv. con modificazioni con L. 1° dicembre 2018, n. 132 – ha disciplinato ex novo la materia già regolata dal D.Lgs. n. 286/1998, il cui art. 5, comma 6 vietava il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno al ricorrere di “seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano”, istituendo, nel nostro ordinamento, la c.d. “protezione umanitaria”. La predetta norma veniva richiamata, altresì, dall’art. 32, comma 3 del D.Lgs. 25/2008, secondo cui “nei casi in cui non accolga la domanda di protezione internazionale e ritenga che possano sussistere gravi motivi di carattere umanitario, la Commissione territoriale trasmette gli atti al questore per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno ai sensi del D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286, art. 5, comma 6”.

Con la novella del 2018, la tutela umanitaria è stata ampiamente rimodulata entro confini più ristretti e contenuti, onde consentirne un ricorso moderato in ipotesi di eccezionale e temporanea gravità.

Siffatta voluntas legis emerge in maniera inequivoca dalla lettura della Relazione di accompagnamento del decreto, ove si legge che: “L’ampio ricorso a tale forma di tutela si fonda principalmente su una definizione legislativa dell’istituto dai contorni incerti, che lascia ampi margini ad una interpretazione estensiva in contrasto con il fine di tutela temporanea di esigenze di carattere umanitario per il quale l’istituto è stato introdotto nell’ordinamento. Si ritiene pertanto necessario delimitare l’ambito di esercizio di tale discrezionalità alla individuazione e valutazione della sussistenza di ipotesi predeterminate nella norma, analogamente a quanto accade in altri Paesi europei che individuano specifici casi di protezione complementare”[1].

Pertanto, il D.L. n. 113/2018 ha abrogato la disposizione di cui all’art. 5, comma 6, D.Lgs. n. 286/1998, introducendo talune ipotesi nominate di titoli di soggiorno e, al contempo, ha novellato l’art. 32, comma 3, D.Lgs. 25/2008, il quale, oggi, contempla una forma di protezione c.d. speciale, di durata annuale, accordabile dalle Commissioni territoriali al ricorrere dei presupposti previsti dall’art. 19, commi 1 e 1.1, D.Lgs. n. 286/1998.

Se, nella disciplina abrogata, i “seri motivi umanitari” costituivano il titolo per rimanere in Italia, diversamente, nella attuale disciplina, la protezione speciale si traduce in un diritto a non essere allontanati, quale espressione del più ampio principio di non respingimento (il c.d. divieto di refoulement).

L’inasprimento del regime applicabile al riconoscimento dei permessi di soggiorno ha alimentato un fervido dibattito nella giurisprudenza di legittimità nazionale. In particolare, ad attirare l’attenzione delle maggiori Corti italiane è stata la questione relativa ad una possibile applicazione del diritto sopravvenuto ai giudizi pendenti al momento dell’entrata in vigore del Decreto legge.

La questione, evidentemente, intercetta i principi regolatori del procedimento amministrativo, richiamando, anzitutto, il principio generale ‘tempus regit actum’, posto a fondamento dell’azione amministrativa.

Ed invero, il principio ‘tempus regit actum’ individua il paradigma normativo del provvedimento amministrativo nel regime esistente al momento della sua adozione, non anche nel regime in vigore al momento di avvio del procedimento. Ne consegue che, in ipotesi di sopravvenienze normative nel corso del procedimento volto all’adozione di un atto amministrativo, laddove quest’ultimo non sia ancora intervenuto, troverà applicazione lo jus superveniens in luogo della norma vigente al momento di avvio del procedimento. L’applicazione del principio ‘tempus regit actum’ in materia procedimentale non è altro se non un riflesso del più generale principio di irretroattività della legge nel tempo[2], dal quale, a contrario, si deduce che lex posterior derogat priori. In giurisprudenza è stato, tuttavia, rilevato come il richiamato principio risulti inconciliabile con l’esigenza di tutela del legittimo affidamento del richiedente, esponendo, altresì, al rischio di una discriminazione per effetto del mutamento di disciplina. Tali ragioni hanno, dunque, ispirato l’elaborazione giurisprudenziale del principio ‘tempus regit actionem’, in virtù del quale trova applicazione la normativa vigente al momento in cui prende avvio il procedimento amministrativo.

Ne consegue l’inapplicabilità, in ambito amministrativo, del jus superveniens.

Siffatto principio ha orientato le S.U. in un recente pronunciamento in materia di immigrazione[3], con il quale, aderendo all’orientamento maggioritario, la Corte ha affermato che, benché il diritto di asilo nasca quando il richiedente faccia ingresso in Italia in condizioni di vulnerabilità che mettano a repentaglio l’esercizio dei propri diritti fondamentali, è la presentazione della domanda che identifica ed attrae il regime normativo della protezione per ragioni umanitarie da applicare. Invero, a partire dalla presentazione della domanda il titolare del diritto esprime il bisogno di tutela, ed il bisogno di tutela per ragioni umanitarie deve essere regolato secondo le modalità previste dal Legislatore nazionale.

Sarebbe, al contrario, irragionevole assegnare un trattamento normativo diverso a situazioni sostanziali già sorte e fatte valere con la domanda, per il sol fatto che taluna di esse, al momento della entrata in vigore della novella, per ragioni che sfuggono alla possibilità di controllo dei rispettivi titolari, sia stata già favorevolmente delibata nel corso di un procedimento, il quale, peraltro, è esercizio di un potere vincolato, ricognitivo della sussistenza dei presupposti già individuati dalla legge.

Del resto, in un siffatto contesto di rilievo costituzionale, risulterebbe ben difficile prospettare la retroattività delle disposizioni abrogatrici dell’art. 5, comma 6 del D.Lgs. n. 286/1998, posto che la retroattività debba trovare adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi dall’efficacia a ritroso della norma adottata[4].

In merito, la Corte ha, altresì, aggiunto che laddove, nel caso in esame, si ammettesse una diversa valutazione giuridica dei fatti già accaduti, e posti alla base del riconoscimento per via giudiziale del diritto al rilascio del permesso di soggiorno per ragioni umanitarie, l’effetto preclusivo che deriverebbe provocherebbe una collisione del sistema con i valori costituzionalmente tutelati, primo tra tutti il diritto di asilo di cui all’art. 10, comma 3, Cost.[5].

L’interpretazione e l’applicazione delle protezioni, compresa quella umanitaria, devono rispettare la Costituzione ed i vincoli internazionali, nonostante l’intervenuta abrogazione dell’esplicito riferimento agli “obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano” dapprima contenuto nell’art. 5, comma 6 del T.U. Immigrazione[6].

Pertanto, è la domanda ad incanalare il bisogno di tutela nella sequenza procedimentale, ed è, quindi, il tempo della sua presentazione ad individuare il complesso delle regole applicabili. In conclusione, la Suprema Corte di Cassazione, con la sentenza n. 29459/2019 in esame ha statuito che “In tema di successioni di leggi nel tempo, in materia di protezione umanitaria, il diritto alla protezione, espressione di quello costituzionale di asilo, sorge al momento dell’ingresso in Italia in condizioni di vulnerabilità per rischio di compromissione dei diritti umani fondamentali e la domanda volta ad ottenere il relativo permesso attrae il regime normativo applicabile; ne consegue che la normativa introdotto con il D.L. n. 113 del 2018, convertito con L. n. 132 del 2018, nella parte in cui ha modificato la preesistente disciplina contemplata dal D.Lgs. n. 286 del 1998, at. 5, comma 6, e dalle altre disposizioni consequenziali, non trova applicazione in relazione a domande di riconoscimento del permesso di soggiorno per motivi umanitari proposte prima della nuova legge; tali domande saranno, pertanto, scrutinate sulla base della normativa esistente al momento della loro presentazione, ma, in tale ipotesi, l’accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del permesso di soggiorno per motivi umanitari sulla base delle norme esistenti prima dell’entrata in vigore del D.L. n. 113 del 2018, convertito nella L. n. 132 del 2018, comporterà il rilascio del permesso di soggiorno per “casi speciali” previsto dall’art. 1, comma 9, del suddetto decreto legge”.

[1] Relazione di accompagnamento del D.L. 4 ottobre 2018, n. 113, conv., con modificazioni, con L. 1° dicembre 2018, n. 132, p. 3

[2] Articolo 11 Preleggi: “La legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo”.

[3] Sentenza della Corte di Cassazione, Sez. Un., 13 novembre 2019, n. 29459.

[4] In tal senso, Corte Cost., 12 luglio 2019, n. 174; Corte Cost., 22 febbraio 2017, n. 73.

[5] Ex multis: Cass., Sez. Un., 12 dicembre 2018, n. 32177; Cass., Sez. Un., 11 dicembre 2018, nn. 32044 e 32045.

[6] Corte Cost., 27 luglio 2019, n. 194.