Immunità parlamentare come eccezione all’obbligatorietà della legge penale

Il sistema penalistico svolge sin dai tempi più remoti la funzione di repressione di condotte connotate da disvalore sociale onde evitare l’instaurarsi, all’interno della società, di meccanismi vendicativi ovvero del “farsi giustizia da sé”.

Detta finalità è corroborata dal principio di  obbligatorietà della legge penale sancito dall’art. 3 c.p., secondo cui: “La legge penale italiana obbliga tutti coloro che, cittadini o stranieri, si trovano nel territorio dello Stato, salve le eccezioni stabilite dal diritto pubblico interno [c. nav. 10802] o dal diritto internazionale”.

La medesima disposizione anticipa, quindi, alcune deroghe esistenti nell’impianto normativo che stravolgono detta obbligatorietà, nella misura in cui l’agente si ritiene giustificato laddove abbia commesso il fatto in presenza di determinate circostanze che scusano la sua azione.

A tal proposito si richiamano le cause di giustificazione che rilevano la propria fonte normativa negli art. 50 e ss c.p., che tendono ad escludere la responsabilità del reo.

Ulteriore deroga alla funzione punitiva della norma è ravvisabile nelle cause di esclusione di punibilità, ove si prevede la neutralizzazione della sanzione penale.

Queste ipotesi di esclusione della responsabilità operano sia in base a situazioni oggettive, sia soggettive, tale ultima ipotesi è ravvisabile nei casi in cui  è possibile sanzionare la condotta illecita di un soggetto, allorquando questo ricopra una carica o una funzione determinata (come nel caso di soggetti che svolgano funzioni politiche o chi rappresenti la più alta autorità religiosa).

L’esenzione di forme di responsabilità penalistica per le categorie appena descritte, trova conferma nelle disposizione costituzionali, le quali considerano la persona del Presidente della Repubblica, i parlamentari, i ministri e i consiglieri regionali, immuni dagli effetti derivanti dalle norme penali.

Infatti, gli art. 68, 90, 96 e 122 della Cost. dispongono l’immunità per i soggetti che svolgono funzioni politiche. Data la portata eccezionale è stata più volte sollevata la legittimità costituzionale di tali disposizioni, le quali si sostanzierebbero in una selezione di soggetti, preferiti ad altri, unicamente per l’attività lavorativa svolta, dunque, violando palesemente il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost.

Nonostante le mozioni avanzate, la Corte Costituzionale in più pronunce ha “salvato” l’immunità di capi politici, evidenziando che la legittimità delle norme summenzionate trae linfa proprio dalla Costituzione, ritenendo di maggiore preminenza alcuni interessi, inoltre, i giudici sottolineano come l’immunità sia circoscritta alle condotte riferibili all’esercizio di funzioni politiche, ricadendo nell’area del penalmente-rilevante tutto ciò che sia al di fuori delle mansioni politiche.

Tuttavia, si ritengono non esauriti i dubbi che aleggiano su predetto istituto, soprattutto se si considera che l’impianto normativo penalistico nulla dice in merito al contenuto, analogamente alle disposizioni Costituzionali che si limitano ad elencare i soggetti che beneficiano di tale immunità.

A tal riguardo la dottrina si è adoperata per tratteggiare la natura dell’immunità, sul punto si sono fronteggiati diversi orientamenti:

• il primo qualificava l’immunità alla stregua di una causa di esclusione di punibilità, allegando come argomentazione che le condotte dei politici poste in essere nel corso delle loro funzioni, sebbene ritenute illecite e configuranti un reato, non potranno essere punite in virtù dell’immunità.
• Di diverso avviso era chi etichettava l’immunità come causa di giustificazione, nella misura in cui si assisteva ad un processo di liceizzazione dell’azioni connotate da disvalore sociale del politico, tale da escludere il determinarsi di forme di responsabilità penale.
• Non è mancato poi chi, seguendo quest’ultima tesi, ha specificato che in realtà l’immunità altro non è che una causa personale di giustificazione, operante unicamente nei confronti di soggetti determinati in funzione delle loro mansioni.

Fatta questa doverosa ricostruzione, giova analizzare da ultimo che l’immunità può operare sia sul versante sostanziale, laddove si prevede l’inapplicabilità della norma penale, ovvero sul profilo processuale nel caso in cui si limiti la giurisdizione penale.

Inoltre, da una attenta lettura delle discipline costituzionali si evince che il campo di operatività dell’immunità può essere sia circoscritto alle funzioni tipicamente politiche (si parla a tal proposto di immunità funzionale), ma può estendersi anche al di fuori di questi serrati limiti, rendendo immuni da responsabilità penale anche condotte non inerenti alle funzioni politiche, configurandosi, dunque, una immunità extrafunzionale.

Procedendo con ordine l’art. 68 c.1 Cost, prevede che i membri del parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti nell’esercizio delle loro funzioni, trattasi, quindi, di una immunità sostanziale-funzionale, nel senso che opera come causa di giustificazione, evitando rimproveri di responsabilità al Parlamentare.

Nel tentativo di ampliare ulteriormente le ipotesi applicative dell’art. 68 c.1 Cost., il legislatore interviene con la legge n. 140 del 2003[1] ed all’art.3 individua altre condotte esenti dalla responsabilità penale, tra cui : la presentazione di disegni o proposte di legge, emendamenti, ordini del giorno, mozioni e risoluzioni, per le interpellanze e le interrogazioni, per gli interventi nelle Assemblee e negli altri organi delle Camere, per qualsiasi espressione di voto comunque formulata, per ogni altro atto parlamentare, per ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare.

Tuttavia , ciò che desta sospetto alla dottrina è l’utilizzo da parte del legislatore dell’espressione “anche espletata fuori dal Parlamento”, infatti questa formulazione sembrerebbe aprire le porte ad un’immunità che vada ben oltre quella funzionale, ma che operi anche per quelle condotte che non siano connesse a mansioni politiche.

Invero, questa ricostruzione non ha convinto molti che obiettano da tale locuzione non possa desumersi una volontà del legislatore di estendere l’immunità anche a comportamenti che prescindono dalle funzioni politiche .

Si sostiene, invece, che una possibile immunità extrafunzionale è ravvisabile nei commi 2 e 3 dell’art. 68 che configurano un’immunità processuale, nel senso di non poter utilizzare nei confronti del parlamentare numerosi strumenti attinenti le indagini preliminari quali : le intercettazioni, le perquisizioni, nonché l’applicazione di misure cautelari.

L’art. 68 c.2 richiede, laddove sia necessario l’applicazione di taluni strumenti procedimentali, la previa autorizzazione della Camera alla quale il parlamentare appartiene. La Camera che si esprimerà a maggioranza, nell’ipotesi in cui non dia tale autorizzazione, non sarà possibile procedere contro il Parlamentare.

Le uniche condizioni che rendono ammissibile il ricorso ad atti processuali sono l’ esecuzione della sentenza irrevocabile di condanna e l’essere colto in flagranza nella commissione del reato.

Ciò posto, dal combinato disposto dell’art. 68 Cost. e dalla l. 140/2003 si desume visibilmente un trattamento preferenziale previsto per i parlamentari, i quali sono doppiamente tutelati sia sul piano sostanziale, sia sul piano processuale, fino ad arginare gli effetti penalistici e processualistici delle norme.

Era, inoltre, stata prevista un tipo di immunità processuale temporanea per i reati comuni (la c.d. lodo Alfano) destinata al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché al presidente della Repubblica e dei Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati. Tale immunità si sostanziava nella sospensione dei procedimenti penali dal momento dell’assunzione della carica fino alla sua cessazione, tale sospensione, inoltre, operava anche per i procedimenti instaurati prima dell’incarico politico.

Giova a tal proposito ricordare che predetta particolare immunità era stata costruita sulla falsariga del c.d. lodo Schifani[2],  e difatti, per le medesime motivazione già espresse con riguardo a quest’ultimo,  la Corte Costituzionale nella sentenza n. 262/2009 ha ribadito che il lodo Alfano si pone in contrasto con gli art. 3 e 128 Cost., evidenziando che:

“l’immunità costituisce un’eccezione al principio dell’eguale sottoposizione di tutti i cittadini alla giurisdizione penale, principio che può essere derogato solo in presenza di principi ritenuti meritevoli di protezione e attraverso norme di rango costituzionale o di norme che trovano all’interno della Costituzione il loro fondamento”.

In conclusione la Corte afferma  che «In base alle osservazioni che precedono, la sospensione processuale prevista dalla norma censurata è diretta essenzialmente alla protezione delle funzioni proprie dei componenti e dei titolari di alcuni organi costituzionali e, contemporaneamente, crea un’evidente disparità di trattamento di fronte alla giurisdizione. Sussistono, pertanto, entrambi i requisiti propri delle prerogative costituzionali, con conseguente inidoneità della legge ordinaria a disciplinare la materia. In particolare, la normativa censurata attribuisce ai titolari di quattro alte cariche istituzionali un eccezionale ed innovativo status protettivo, che non è desumibile dalle norme costituzionali sulle prerogative e che, pertanto, è privo di copertura costituzionale. Essa [ovvero la legge ordinaria 124/2008], dunque, non costituisce fonte di rango idoneo a disporre in materia. Deve, pertanto, dichiararsi l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge n. 124 del 2008, per violazione del combinato disposto degli artt. 3 e 138 Cost., in relazione alla disciplina delle prerogative di cui agli artt. 68, 90 e 96 Cost. Restano assorbite le questioni relative all’irragionevolezza intrinseca della denunciata disciplina, indicate al punto 6, lettera b), e ogni altra questione non esaminata.»

Nel tempo si è assistito ad presa di posizione della Corte Costituzionale incline a pronunciarsi nel senso di mitigare gli effetti dell’art. 68 Cost, affermando che l’immunità non può “spingersi” sino a coprire affermazioni che hanno un contenuto esclusivamente diffamatorio e inopportuno, ovvero si sostanziano in offese e insulti[3].

Recentemente la Corte Costituzionale con sentenza n. 59/2018[4] ha richiamato  la posizione assunta nel 2006 , ribadendo che l’immunità non può ricomprendere insulti, questi comportamenti, a detta della Corte, seppure riferibili ad attività funzionali non possono essere giustificati, dovendo dare attuazione alla fattispecie penale prevista per quell’azione[5].

Sulla medesima scia la Corte ha ritenuto l’inoperatività dell’immunità in caso di lesioni personali o percosse delle quali si è reso responsabile il Parlamentare, analogamente è ammissibile la repressione di condotte che configurano il reato di corruzione posto in essere nell’esecuzione delle funzioni parlamentari.

A tal proposito, giova sottolineare che data la preoccupante estensione dei reati contro la PA[6], gli stessi sono stati annoverati tra le fattispecie di delitti più gravi, come disciplinato dall’art. 4 bis o.p., con tutte le limitazioni applicabili per i delitti c.d. di prima fascia, sicché tenuto conto dell’interesse preminente del legislatore di evitare fenomeni corruttivi all’interno di PA, non possono trovare “strada” i benefici dell’immunità.

In chiusura, dalla recenti sentenza della Corte Costituzionale sembrerebbe assistersi ad un ridimensionamento degli effetti dell’immunità parlamentare nelle ipotesi previste dall’art. 68 c.1. Cost.

[1] Il testo completo qui disponibile : www.gazzettaufficiale.it

[2] Il c.d. Lodo Schifani fu dichiarato incostituzionale dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 24/2004.

[3] In tal senso si è pronunciata la Corte Costituzionale nella sentenza n. 249/2006 con riferimento ad alcune espressioni sconvenienti utilizzate dal senatore Bossi durante una manifestazione pubblica.

[4] Per un approfondimento si legga qui : www.cortecostituzionale.it

[5] Sentenza n. 59/2018  “Per il loro tenore testuale, le frasi per cui è in corso il procedimento penale non risultano ex se riconducibili a opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni parlamentari. La prerogativa parlamentare di cui all’art. 68, primo comma, Cost., infatti, non può̀ essere estesa “sino a ricomprendere gli insulti – di cui è comunque discutibile la qualificazione come opinioni – solo perché́ collegati con le “battaglie” condotte da esponenti parlamentari”. Le frasi , inoltre, non hanno alcun contenuto sostanzialmente corrispondente a quello dei due atti di sindacato ispettivo cui si fa riferimento, così venendo a mancare una delle condizioni richieste dalla già̀ richiamata giurisprudenza di questa Corte affinché́ l’attività̀ esterna del membro del Parlamento possa essere legittimamente ricompresa nelle funzioni parlamentari”

[6]Per una lettura delle legge si veda qui: www.gazzettaufficiale.it

ALLEGATI : Sentenza Corte Costituzionale n. 59/2018 www.cortecostituzionale.it