Interdittiva antimafia: tra prevenzione e contrasto della criminalità organizzata
L’interdittiva o informativa antimafia è uno dei pilastri amministrativi contro il coinvolgimento di organizzazioni criminali nei rapporti economici tra P.A. e privati.
L’interdittiva antimafia è prevista, prima, dall’articolo 4 del decreto legislativo n. 490 del 1994, poi la sua struttura è stata delineata dall’articolo 10 del D.P.R. n. 252 del 3 giugno 1998 [1]. La penna del legislatore ha ben delineato la sua funzione: colpire l’azione della criminalità organizzata impedendo, con gli strumenti adatti, che abbia rapporti contrattuali/economici con la pubblica amministrazione.
In diritto vivente, tale istituto, si traduce nella competenza del Prefetto di poter escludere un imprenditore, anche qualora sia dotato di adeguati mezzi economici e presenti un’idonea organizzazione, dalla possibilità di essere titolare di rapporti contrattuali con le pubbliche Amministrazioni.
L’interdittiva antimafia in giurisprudenza è stata da sempre un argomento molto dibattuto che ha dato vita a posizioni discordanti:ad oggi, però, la giurisprudenza sembra che abbia trovato un orientamento univoco. Il punto pacifico raggiunto riguarda la natura dell’informativa ovvero “cautelare e preventiva”. Tale asserzione si inserisce in un tentativo di bilanciamento tra la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e la libertà di iniziativa economica. Nello specifico tale ragionamento, invero, trova le sue radici nella volontà, già espressa nel primo decennio del 2000, di trovare un equilibrio tra la prevenzione dell’infiltrazione mafiosa (o dei tentativi di infiltrazione) indirizzati al “ condizionamento delle scelte e degli indirizzi della Pubblica Amministrazione” con il principio di leale concorrenza nel mercato e del corretto utilizzo delle risorse pubbliche [2].
Negli anni, come è plausibile pensare, l’istituto dell’informativa ha subito variazioni tese a specificarlo nonché a donargli una veste giuridica sempre più precisa e possente, evitando così di lasciarlo in balia della libera interpretazione.
Importante, nell’analisi dell’istituto, è il Decreto legislativo n. 159 del 2011 – recante il Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione – che, per la prima volta, ha disciplinato le responsabilità penali dei soggetti coinvolti, assorbendo l’intera materia. Difatti la norma ha definito l’interdittiva come una misura a carattere preventivo, facendo in modo che questa prescinda dall’accertamento delle singole responsabilità penali nei confronti dei soggetti che hanno rapporti economici con la P.A. Inoltre essa si fonda su accertamenti compiuti dai diversi organi di polizia e che, necessariamente, devono essere valutati in base alla loro rilevanza dal Prefetto territorialmente competente. Il Prefetto in quest’ottica, diviene la figura cardine dell’istituto nonché lo snodo principale per l’avvio della procedura di interdittiva. Il ragionamento su cui si basa la competenza del Prefetto si rinviene nella c.d. “logica di anticipazione della soglia di difesa sociale”, che è diretta a richiedere ed ottenere una tutela avanzata nel campo dei rapporti economici pubblici. La logica di anticipazione si ritrova nella previsione che vede l’informativa collegata anche ad elementi sintomatici ed indiziari da cui si rilevino sufficienti elementi del pericolo di ingerenza della criminalità organizzata nell’attività imprenditoriale pubblica. L’aver disposto la possibilità di avviare il procedimento anche in assenza di accertamenti effettuati in sede penale di carattere definitivo e certo, è in linea con le esigenze di economicità e velocità procedimentale. In tal modo, in vero, è possibile bloccare sul nascere eventuali ingerenze riducendo le tempistiche delle formalità dovute in sede penale.
Giurisprudenza recente ha statuito, nel continuo studio di questo istituto, che sebbene l’interdittiva non debba necessariamente dimostrare l’intervenuta infiltrazione – essendo ritenuta sufficiente la sussistenza di tentativi di ingerenza [3]– è necessario tener presente che non si esclude che la determinazione prefettizia possa essere oggetto di sindacato giurisprudenziale per quanto riguarda la sua logicità. Tale asserzione vive nel “delicato equilibrio” tra la presunzione di innocenza, costituzionalmente garantita dall’art. 27, e l’efficace repressione della criminalità organizzata. In virtù di ciò l’attività prefettizia è, in potenza, sempre assoggettabile al sindacato giurisdizionale: quest’ultimo ne esamina, necessariamente, i profili attinenti la sua logicità nonché l’accertamento dei fatti rilevanti posti come base dell’interdittiva.
Un’ulteriore, e per il momento ultima, specificazione dell’informativa in quanto istituto cardine del diritto amministrativo, è arrivata dall’Adunanza Plenaria n. 3 del Consiglio di Stato del 6 aprile 2018, che ha riconosciuto la natura cautelare e preventiva del provvedimento amministrativo di interdittiva. In particolare l’Adunanza ha rintracciato le ragioni di tale natura sia nell’articolo 97 della nostra carta costituzionale – rispetto ai principi di legalità, imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione – sia nello svolgimento leale e corretto della concorrenza tra le imprese nel mercato che infine, nel trasparente e giusto utilizzo delle risorse pubbliche. Seguendo questa linea di pensiero, poi, è stato anche sancito il necessario potere discrezionale dell’Amministrazione, che sovviene nella motivazione ovvero nella coerenza logica, e soprattutto nella ragionevolezza del provvedimento. È necessaria, però, una precisazione a tal punto: nell’esercizio del suo potere discrezionale l’Amministrazione procedente deve indicare le circostanze “ritenute ostative”, la valutazione dell’incidenza di tale circostanze sul giudizio di affidabilità ed, in ultimo, deve altresì tenere conto di tutte le circostanze che vivono nel caso concreto, soprattutto in relazione alla concretezza dell’attività pubblica. “La valutazione della possibilità di ingerenza, pur fondandosi legittimamente su considerazioni probabilistiche, non può prescindere da una congrua ed adeguata istruttoria, della quale dar conto in motivazione, onde evidenziare le circostanze di fatto che farebbero ritenere il soggetto (persona fisica o giuridica) pericoloso o comunque capace di abusi”.
A questo punto è spontaneo pensare che abbia un’importanza rilevante e assoluta anche il c.d. criterio “del più probabile che non”: Tale criterio parte dall’assunto secondo cui “Il quadro indiziario dell’infiltrazione mafiosa posto a base dell’informativa deve dar conto, in modo organico e coerente, di quei fatti aventi le caratteristiche di gravità, precisione e concordanza, dai quali, sulla base della regola causale del «più probabile che non» si desume il pericolo di infiltrazione” [4].
In questo caso, difatti, è anacronistica la regola relativa all’“al di là di ogni ragionevole dubbio” poiché non si tratta di provvedimenti sanzionatori. Per tale ragione la valutazione del rischio di inquinamento mafioso si basa sul criterio del “più probabile che non” poiché tale giudizio dell’autorità pubblica si basa su dati di comune esperienza relativi, soprattutto, all’osservazione dei fenomeni sociali e alla fattispecie concreta analizzata. Inoltre, costante giurisprudenza sul punto ha precisato che si parla di interdittiva anche quando gli elementi posti alla sua base fanno riferimento a fatti risalenti nel tempo, permettendo così un esame scrupoloso e temporalmente completo sulla fattispecie.
L’interdittiva antimafia è una terra sconfinata e complessa. Gli interventi giurisprudenziali e legislativi degli ultimi anni hanno cercato di arginarla e racchiuderla per consentirne un’interpretazione ed applicazione tassativa e lineare. Tale opera ha richiesto, e richiederà in futuro, un esame scrupoloso della fattispecie, dei suoi legami con gli altri rami del diritto e soprattutto, a parere di chi scrive, un’analisi dinamica e stabilizzata negli anni della procedura concreta, necessaria per combattere la criminalità organizzata – che è un’ “associazione” per definizione in continuo divenire – almeno per quanto riguarda i suoi profili amministrativisti, tenendo conto dei procedimenti che realisticamente si mettono in moto quando si parla di rapporti economici tra privati e Pubblica Amministrazione. L’importanza di quest’istituto, secondo la dottrina maggioritaria, risiede non solum nella prevenzione di attività mafiose – o tentativi – sed etiam nella protezione del patrimonio economico pubblico.
Talvolta, però, parlando di interdittiva si è anche sottolineato che, oltre la perdita economica, l’ingerenza mafiosa – laddove si verifichi – rappresenta una perdita di socialità:per tale ragione, oggi più che mai, è importante far camminare quest’istituto su strade sicure e ben curate, evitando – diminuendo – la possibilità di “dirottamenti” rovinosi per l’Amministrazione Pubblica.
[1]Artt. 84, comma 4, e 91, comma 6, del d. lgs. 159/2011, «concreti elementi da cui risulti che l’attività d’impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata».
[2]Consiglio di Stato, sez. III, 7 ottobre 2015, n. 4657.
[3]Il decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, ha disposto che dalla data di entrata in vigore delle disposizioni del libro II, capi I, II, III e IV del medesimo decreto, è abrogato il d.P.R. 3 giugno 1998, n. 252
[4]Sentenza del Consiglio di Stato, sez. III, 31 dicembre 2014, n. 6465.
Mirella Astarita nasce a Nocera Inferiore nel 1993. Dopo la maturità classica prosegue i suoi studi presso la facoltà di Giurisprudenza dell’ateneo Federiciano.
Amante fin da piccola della letteratura e dei mondi a cui dà accesso, crescendo impara a guardare e raccontare con occhio critico ciò che la circonda. Le piace viaggiare, conoscere posti nuovi, sentire le loro storie ed immaginare come possa essere vivere lì. Di indole curiosa lascia poche cose al caso.
La sua passione verso il diritto amministrativo nasce seguendo i primi corsi di questa materia. Attenta all’incidenza che ha questa sfera del diritto nei rapporti giuridici, le piace sviscerare fino in fondo i suoi problemi ed i punti di forza.
Attualmente è impegnata nella stesura di una tesi di diritto amministrativo comparato, riguardante i sistemi di sicurezza.
