La riforma della Pubblica Amministrazione: le Società partecipate
Molteplici sono le ragioni che inducono a ritenere utile ed attuale uno studio sulla disciplina nazionale dei servizi pubblici, con specifico riguardo al settore dei servizi pubblici locali. Quest’ultima categoria, unitamente a quella eurounitaria dei servizi di interesse economico generale, è infatti caratterizzata da una persistente instabilità che rende difficoltosa una definitiva sistemazione della materia. L’incontro-scontro tra gli impulsi eurounitari verso sistemi autenticamente concorrenziali e gli interessi della cittadinanza europea a servizi di qualità offerti a prezzi abbordabili non sembra ancora essere sanato e la linea di confine tra sfera pubblica e mercato si presenta sempre meno compiutamente definibile. Per servizio pubblico locale si deve intendere quell’attività finalizzata al perseguimento di scopi sociali e di sviluppo della società civile e dal punto di vista soggettivo questa attività viene ricondotta direttamente o indirettamente ad una figura del diritto pubblico, come regolato dall’Art. 112 del D. Lgs. 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali). La questione del servizio pubblico è un tema che investe quotidianamente e direttamente la vita dei cittadini. La fornitura efficiente e non discriminatoria dei servizi di interesse generale costituisce un fattore nevralgico per la crescita e lo sviluppo economico ed è al contempo fonte di coesione sociale, presupposto per il godimento dei diritti fondamentali di ciascuno. Eppure ancora oggi rimane uno dei temi più dibattuti dall’elaborazione dottrinaria sin dal XIX secolo. Ciò accade non unicamente in ragione della sua, pur largamente riconosciuta, rilevanza sotto una pluralità di profili giuridici ed economici, ma, verosimilmente, a causa dell’assenza, nell’ordinamento italiano, di una definizione normativa dell’istituto, ragione che spingeva Massimo Severo Giannini ad affermare che il servizio pubblico sia una “tra le più tormentate” nozioni del diritto.
Alla luce di un quadro normativo fortemente disomogeneo e frammentario, è da ultimo intervenuto il Legislatore con due nuovi importanti testi normativi. Da un lato, il nuovo Codice dei contratti pubblici (D. Lgs. n.50/2016), in recepimento delle disposizioni recate dalla direttiva 2014/24/UE, ha positivizzato l’istituto dell’in house, normandone i caratteri e i presupposti applicativi; dall’altro, la recente legge n. 124/2015, sulla cui base il governo ha approvato numerosi decreti legislativi di riforma di ampi settori, ha portato alla definizione di un nuovo quadro normativo delle società partecipate.
Si evince in modo chiaro dall’Affare consultivo n. 00438/2016 del Consiglio di Stato in risposta alla relazione n. 117/16/UL/P del 25 febbraio 2016, con la quale il Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione ha chiesto il parere sullo schema di decreto legislativo recante «Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica», adottato sulla base degli articoli 16 e 18 della legge 124 del 2015, la necessità di un intervento normativo mirato a regolare e a riordinare il settore in discussione. In particolare, l’art. 16 delega il Governo ad adottare decreti legislativi di semplificazione dei seguenti settori: a) lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e connessi profili di organizzazione amministrativa; b) partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche; c) servizi pubblici locali di interesse economico generale.
Le direttrici degli interventi normativi sono riconducibili a tre obiettivi: accrescere la concorrenza del settore sulla spinta delle direttive e della giurisprudenza comunitaria; promuovere processi di aggregazione nella gestione dei servizi pubblici locali per migliorarne i risultati; rafforzare i livelli di tutela a garanzia dei diritti dei cittadini. Nella prima direzione, il legislatore ha intensificato le misure intese a limitare affidamenti diretti, tra queste il rafforzamento dei contenuti della relazione sulla sussistenza dei requisiti per la forma di affidamento prescelta oltre all’obbligo di accantonamento pro quota di una somma pari all’impegno finanziario corrispondente al capitale proprio e all’obbligo di redigere il bilancio consolidato per l’affidatario in caso di affidamento in house. L’ente affidante dispone attualmente di una propria autonomia di valutazione sulle modalità di attribuzione, ferma restando la necessità di illustrare nella relazione i presupposti e il rispetto del quadro normativo con riferimento all’orientamento dell’Unione Europea.
Nella seconda direzione, le leggi nazionali hanno previsto la partecipazione obbligatoria degli enti locali agli enti istituiti o designati per il governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali al fine di organizzare lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica ferma restando la competenza regionale per l’individuazione degli ambiti o bacini territoriali e per l’istituzione dei relativi enti di governo.
Infine, ulteriori misure sono state adottate per incrementare la tutela dei diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici.
Il Testo unico (T.U.) risulta incentrato su tre cardini: limitare l’area delle partecipate entro il perimetro dei compiti istituzionali dell’ente partecipante; introdurre vincoli diretti per limitare e/o vietare alcuni tipi di partecipazione; fare ampio ricorso alla trasparenza come strumento di controllo. Si compone di 28 articoli, senza suddivisioni in titoli o capi. Esso contiene una serie di norme generali e varie norme speciali dedicate a fattispecie particolari quali le Società in house (art. 16), le Società a partecipazione pubblico-privata (art. 17), le società quotate (art. 18), le società partecipate dagli enti locali (art. 21). Le partecipazioni societarie erano disciplinate da diverse disposizioni alcune ordinamentali altre di contenimento della spesa pubblica che, con l’art. 28 del TU, sono state conseguentemente abrogate o modificate. Alla legge segue un allegato (all. A) recante l’elencazione delle Società a cui non si applica l’art. 4 (rubricato Finalità perseguibili mediante l’acquisizione e la gestione di partecipazioni pubbliche).
Il quadro regolatorio del Testo Unico sembrerebbe essere caratterizzato da un baricentro pubblicistico, riscontrabile nell’art 6, indicante una puntuale e sostanzialmente obbligatoria integrazione degli strumenti di governo societario, dettando così i princìpi fondamentali sull’organizzazione e sulla gestione delle società a controllo pubblico che, dunque, integrano o si sostituiscono alle norme civilistiche generali in materia di governance; l’art. 11 che regola gli elementi soggettivi e gli organi di controllo, stabilendo regole particolari in materia di governance e dunque di costituzione degli organi interni amministrativi e di controllo delle società; l’art. 19 che riporta il reclutamento delle società a controllo pubblico ai principi del pubblico impiego richiamando l’art. 35 del relativo testo unico. Tutto ciò parrebbe ancora più stringente per la società in house, ricorrendo al controllo analogo che in realtà risulta identico a quello che l’ente pubblico svolge sui propri servizi nei momenti in cui determina gli obiettivi strategici. Le società in house cd. strumentali ricorrono con l’auto produzione ad un raccordo strettamente servente ad attività proprie amministrative degli enti controllanti. Nel testo unico in esame risultano due soluzioni dal “combinato disposto” degli artt. 4 e 5 con vincolo di scopo e vincolo a motivazione stringente con conseguente proceduralizzazione, intrepretato nel senso di limitare la costituzione e l’operato delle società in house alle attività che sono strettamente necessarie per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente.
Gianluca Barbetti nasce a Roma nel 1991. Appassionato di diritto amministrativo,ha conseguito la laurea in Legal Services con una tesi sui servizi pubblici locali, con particolare attenzione alle società partecipate. Durante il percorso di studi, ha svolto diverse attività parallele per completare la propria formazione con approcci pratici al diritto, come Moot Court in International Arbitration e Legal Research Group. E’ curatore e coautore di due opere pubblicate e attualmente in commercio.
