sabato, Luglio 13, 2024
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La solidarietà nell’ordinamento dell’Unione in tema di immigrazione e asilo

Introduzione

Il concetto di solidarietà, così come inteso nell’ordinamento dell’Unione europea, fa riferimento all’accezione del termine che attiene all’appartenenza a un gruppo e alla reciproca tutela degli appartenenti allo stesso, sia in chiave di benessere collettivo che di benessere individuale futuro[1]. Siffatte premesse non sono, tuttavia, sufficienti a chiarire la natura giuridica e il ruolo spettante alla solidarietà nel diritto dell’Unione, in particolare a causa della mancanza di una definizione ufficiale.

Al riguardo, vale la pena aggiungere che neppure le opinioni in dottrina  in materia aiutano a comprendere appieno la natura giuridica della solidarietà[2]. Essa viene considerata in alcuni casi come un valore, in altri come un principio scritto, in altri ancora come un principio generale. Ad opinione di chi scrive, la posizione da prediligere potrebbe essere quella relativa alla classificazione quale principio circoscritto ai settori in cui viene esplicitamente o implicitamente in rilievo e sottostante alle condizioni previste. Di conseguenza, la solidarietà non avrebbe quella robustezza tipica dei valori fondanti l’Unione (art. 2 TUE) o dei principi generali dell’Unione[3].

Da un breve excursus storico emerge che il termine solidarietà è rintracciabile nel disegno europeo sin dagli albori delle Comunità. Basti pensare alla nota dichiarazione del ministro degli Esteri francese, Robert Schuman, tra i padri fondatori dell’integrazione europea:

L’Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme; essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto”[4].

Qualche cenno alla solidarietà è presente sin dai Trattati istitutivi. Sul punto, merita di essere menzionato l’art. 86 TCECA (ora art. 4, par. 3, TUE), che riguarda il principio di leale collaborazione tra Stati, secondo il quale gli Stati devono adottare tutte le misure idonee ad assicurare l’esecuzione degli obblighi dell’Unione, agevolando il lavoro delle istituzioni europee ed evitando di pregiudicare la buona riuscita degli obiettivi dell’Unione.

Dopo alcuni importanti sviluppi compiuti nel corso degli anni (in particolare attraverso il Trattato di Maastricht), è il Trattato di Lisbona a rappresentare una netta svolta in tema di solidarietà, la quale assume rilevanza anche nel vecchio terzo pilastro (“Giustizia e affari interni”, GAI), ora denominato “Spazio di libertà, sicurezza e giustizia”, che annovera al suo interno le politiche sul controllo delle frontiere, dell’asilo e dell’immigrazione.

Nel concreto, la solidarietà all’interno dell’Unione può avere almeno tre differenti significati e implicazioni[5].

In primis, la solidarietà intesa come la mutua assistenza tra Stati per rispettare i diritti e gli obblighi derivanti dalla partecipazione all’Unione, in modo da evitare che altri Paesi si trovino in difficoltà. Si tratta di una solidarietà di tipo preventivo che si pone l’obiettivo di privilegiare una visione d’insieme piuttosto che una mera somma di identità statali.

In secondo luogo, la solidarietà come mutua assistenza per riequilibrare le condizioni di partenza o attenuare le difficoltà relative all’applicazione del diritto dell’Unione. Questa tipologia di solidarietà, di natura riequilibratoria, varia il suo peso a seconda dell’ambito e dei soggetti di riferimento. Dunque, se nel settore della condivisione di risorse statali per rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale dell’Unione la solidarietà riequilibratoria risulta efficace, nel campo energetico non ha trovato completa affermazione.

Infine, degna di nota è la solidarietà relativa alla mutua assistenza tra Stati in casi di emergenza. Come nella solidarietà riequilibratoria, anche tale solidarietà diverge in base alla materia in oggetto. Mentre, ad esempio, nel settore della difesa vi è un obbligo di aiutare e assistere lo Stato in emergenza, nel ramo dell’Unione economica e monetaria il vincolo è decisamente più debole.

La solidarietà europea in tema di immigrazione e asilo

Nella sfera delle politiche inerenti ai controlli alle frontiere, all’immigrazione e all’asilo vengono in rilievo le disposizioni di tre articoli (art. 67, par. 2, art. 78, par. 3, e art. 80 TFUE) che attengono al concetto di solidarietà[6].

L’art. 67, par. 2, TFUE afferma la volontà dell’Unione di assicurare l’assenza di controlli sugli individui nelle frontiere interne, realizzando, al contempo, una politica comune in tema di immigrazione, asilo e controllo delle frontiere esterne basata sulla solidarietà tra Stati. Detta politica deve essere equa nei riguardi dei cittadini di Paesi terzi e degli apolidi, garantendo un trattamento che permetta di assicurare quanto meno alcune necessità primarie[7].

L’art. 78, par. 3, TFUE concerne invece una situazione di emergenza che colpisce uno o più Stati membri per il tramite di un esodo improvviso di cittadini di Paesi terzi che rischia di minare l’ordinario funzionamento del regime di asilo dell’Unione. In questi casi il Consiglio, su proposta della Commissione e previa consultazione con il Parlamento europeo, ha la facoltà di adottare (a maggioranza qualificata) provvedimenti temporanei a vantaggio degli Stati interessati, che devono manifestare la volontà di accettare la solidarietà.

Come sancito dall’art. 78, par. 1, TFUE, le misure di tipo emergenziale di cui al successivo par. 3 possono essere adottate solo nell’ambito della protezione internazionale e non nell’intero campo dell’immigrazione e dell’asilo. Inoltre, è consentita esclusivamente l’adozione di misure temporanee che, predisposte dal Consiglio (che gode di un certo margine di discrezionalità), possono anche derogare provvisoriamente altri atti legislativi, come quelli del sistema di Dublino[8].

In concreto, la solidarietà a carattere emergenziale ha avuto la sua prima implementazione con le decisioni del Consiglio n. 2015/1523 e n. 2015/1601, in occasione della crisi migratoria che colpì principalmente Italia e Grecia tra il 2015 e il 2016[9].

Relativamente all’art. 80 TFUE, le politiche in materia di immigrazione e asilo sono governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario[10]. Tale norma genera non pochi problemi di interpretazione quanto al contenuto, all’ambito di applicazione e alla possibilità di essere invocata in giudizio dinanzi alla Corte di giustizia e ai giudici statali.

La solidarietà di cui all’art. 80 attiene sia alle politiche in tema di frontiere, asilo e immigrazione, sia alla loro effettiva attuazione a opera dell’Unione e degli Stati membri.

Necessita di essere specificato il fatto che, in base al regime di applicazione differenziata del titolo V, alcune misure non sono applicabili senza una dichiarata manifestazione di volontà (nel caso dell’Irlanda) o non sono vincolanti o applicabili (nel caso della Danimarca), a meno di una specifica volontà di recepire la misura. Da ultimo, considerato che alcuni Stati non membri (Norvegia, Islanda, Svizzera e Liechtenstein) o membri con delle limitazioni (Danimarca) prendono parte al sistema di Dublino, occorre verificare caso per caso qual è l’ambito di applicazione specifico di un determinato provvedimento in materia.

Per quanto attiene al contenuto, non sono presenti definizioni precise del concetto di solidarietà nell’articolo o nella giurisprudenza della Corte. Per tali motivi l’incertezza regna sovrana e l’approccio adoperato sinora è variato volta per volta, in base alle circostanze[11].

Ciò premesso, il modello da seguire dovrebbe puntare su una piena responsabilità di tutti gli Stati membri per l’attuazione di politiche comuni, evitando che le proprie mancanze causino problemi agli altri Paesi dell’Unione. Da ciò discende anche il ruolo che spetta all’equa ripartizione delle responsabilità, ovvero il mutuo supporto in ambito finanziario, nella ricollocazione fisica e accoglienza dei richiedenti asilo e nei diversi aspetti collegati. Pertanto, lo scopo finale è quello di aiutare gli Stati membri gravati dalle maggiori responsabilità, ripartendole equamente tra i partner europei[12].

Una delle principali note dolenti dell’intero ragionamento è ascrivibile all’assenza di un sistema generale di valutazione delle capacità finanziarie, di controllo delle frontiere e di accoglienza di uno Stato in grado di stabilire l’equità o meno di una ripartizione di responsabilità.

Il centro nevralgico della questione resta, tuttavia, la circostanza per cui alcuni aspetti relativi al controllo delle frontiere, dell’asilo e dell’immigrazione siano espressamente esentati (nel capo 2, titolo V) dai meccanismi solidaristici fin qui delineati. Ad esempio, è esclusa la determinazione geografica dei confini nazionali, che gli Stati possono stabilire autonomamente (conformemente al diritto internazionale), e la fissazione delle quote di ingresso dei cittadini di Paesi terzi per motivi di lavoro.

Per di più, la competenza di tipo concorrente nel titolo V limita il ruolo dell’Unione alle politiche su cui ha esercitato, e continua a esercitare, la propria competenza. Di conseguenza, la solidarietà di cui all’art. 80 è ristretta alla corretta implementazione delle politiche comuni e alle loro (più o meno stringenti) ripercussioni sugli Stati[13].

Considerata la natura concorrente, la competenza dell’Unione va relazionata al principio di sussidiarietà, ai sensi dell’art. 5, par. 3, TUE, in base al quale nei settori in cui l’Unione non dispone di una competenza esclusiva, la stessa può intervenire solo quando gli obiettivi prefissati non possono essere ottenuti in misura sufficiente dagli Stati, mentre possono essere conseguiti meglio a livello europeo. In tal modo le istituzioni europee godono di un margine di discrezionalità ampio, pur specificando che, qualora le Istituzioni decidano di agire in senso solidaristico, esse hanno l’obbligo, da un lato, di adottare le misure ritenute appropriate e, dall’altro, di non adottare provvedimenti palesemente contrari alla solidarietà[14].

Quanto detto profila una limitata idoneità dell’art. 80 TFUE a essere invocato in giudizio dinanzi alla Corte di giustizia per dichiarare l’illegittimità degli atti adottati dalle Istituzioni o delle loro omissioni.

In virtù delle incertezze emerse fin qui, specialmente sui margini di discrezionalità delle Istituzioni, che dovrebbero essere le prime ad agire in maniera solidaristica, non deve sorprendere che non siano previsti vincoli rigidi per gli Stati membri.

Una conferma, in tal senso, è tangibile nella piena conformità all’ordinamento dell’Unione degli atti statali che non rispettano il principio di solidarietà in casi di squilibri o emergenza. A titolo esemplificativo, si possono menzionare i ripristini temporanei e unilaterali dei controlli alle frontiere interne avvenuti durante il periodo delle “primavere arabe” del 2010-2011 e della crisi migratoria del 2015-2016, ai sensi degli artt. dal 25 al 35 del codice frontiere Schengen[15].

In ogni caso, anche per gli Stati è previsto l’obbligo di non adottare misure chiaramente contrarie all’art. 80 TFUE, pur beneficiando di un minor spazio di manovra rispetto alle Istituzioni in ragione del loro dovere di adottare i provvedimenti resi obbligatori a livello dell’Unione.

Quanto alle misure riconducibili alla solidarietà adottate dall’Unione in tema di controllo delle frontiere, di asilo e di immigrazione, queste possono essere inserite in atti appositamente dedicati, quali la direttiva 2001/55 sulla protezione temporanea e le decisioni di ricollocazione 2015/1523 e 2015/1601, oppure in atti più generali, come la solidarietà finanziaria del regolamento sul Fondo asilo, migrazione e integrazione (“FAMI”) o la solidarietà tecnico-operativa delle agenzie Frontex, EASO ed Europol, il cui compito consiste nel contribuire a migliorare il grado di realizzazione delle norme comuni, aiutando a prevenire le difficoltà nella gestione delle frontiere esterne, nel trattamento delle domande dei richiedenti protezione internazionale e nel contrasto all’immigrazione irregolare[16].

Conclusioni

Alla luce degli sviluppi che potrebbero derivare dall’eventuale approvazione del nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo, presentato dalla Commissione europea nel settembre del 2020[17], diversi sono i potenziali spunti di riflessione relativamente alla solidarietà in tema di immigrazione e asilo.

Il nuovo progetto prevede un piccolo passo in avanti rispetto allo status quo. Difatti, la Commissione, di sua sponte o su espressa richiesta, può stabilire che uno Stato è “sotto pressione migratoria o a rischio”, indicando un ventaglio di misure (in taluni casi di carattere obbligatorio) tra cui i Paesi membri devono scegliere per correre in suo aiuto. Tra queste rientrano: l’accettazione, in cambio di finanziamenti, di alcuni richiedenti asilo ricollocati dallo Stato in difficoltà; il rimpatrio “sponsorizzato”, nei rispettivi paesi di origine, di alcuni soggetti che non hanno il diritto di rimanere nell’Unione; l’adozione di altre misure di sostegno. Il sistema in parola prevede che gli Stati contribuiscano in base a una propria specifica quota, calcolata tenendo ugualmente conto del Prodotto interno lordo e della popolazione dei singoli Paesi membri[18].

Il problema di fondo del nuovo Patto, che in linea teorica permetterebbe di superare l’inadeguato sistema di Dublino, risiede nella circostanza per cui il nuovo meccanismo opererebbe quale mera eccezione rispetto alla normativa generale dell’Unione in materia, laddove le altre iniziative non avessero sortito l’effetto sperato[19].

Il compromesso trovato dalla Commissione tra le varie posizioni in campo – dall’ormai consueto ostruzionismo dei Paesi di Visegrad ad ogni tentativo di condivisione delle responsabilità, alla volontà di un cambio netto di paradigma degli Stati di prima accoglienza, sui quali gravano attualmente la maggior parte degli oneri – non è stato accolto con fervore dalle parti in causa, per cui non resta che attendere quali saranno gli sviluppi che ci riserveranno i prossimi mesi.

 

[1] J. Habermas, “Democracy, Solidarity and The European Union Crisis”, ottobre 2013, disponibile qui: .
[2] Per le varie posizioni in dottrina si veda I. Goldner Lang, “Is there solidarity on Asylum and Migration in the EU?”, 2013, disponibile qui: https://hrcak.srce.hr/114177.
[3] G. Morgese, La solidarietà tra gli Stati membri dell’Unione europea in materia di immigrazione e asilo, edizione 2018.
[4] U. Villani, Istituzioni di Diritto dell’Unione europea, edizione 2020.
[5] G. Morgese, La solidarietà tra gli Stati membri dell’Unione europea in materia di immigrazione e asilo, edizione 2018.
[6] D. Thym, E.Tsourdi, “Searching for solidarity in the EU asylum and border policies: Constitutional and operational dimentions”, 2017, disponibile qui: .
[7] J. Bast, “Deepening Supranational Integration: Interstate Solidarity in EU Migration Law”, 2016, disponibile qui: .
[8] Corte di Giustizia UE, sentenza cause riunite C-643/15 e 647/15, 6 settembre 2017.
[9] C. Costello, M. Garlick, E. Guild, V. Moreno- Lax, “Deepening Supranational Integration: Interstate Solidarity in EU Migration Law”, settembre 2015, disponibile qui: https://www.ceps.eu/wp-content/uploads/2015/09/CEPS%20PB332%20Refugee%20Crisis%20in%20EU_0.pdf.
[10] Parlamento europeo, “Politica di immigrazione”, aprile 2021, disponibile qui: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/152/politica-di-immigrazione.
[11] C. Boswell, D. Vanheule, J. Van Selm, “L’attuazione dell’articolo 80 del TFUE sul principio di solidarietà ed equa ripartizione della responsabilità, anche sul piano finanziario, tra gli Stati membri nel settore dei controlli alle frontiere, dell’asilo e dell’immigrazione”, aprile 2011, disponibile qui: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2011/453167/IPOL-LIBE_ET(2011)453167_IT.pdf.
[12] G. Morgese, La solidarietà tra gli Stati membri dell’Unione europea in materia di immigrazione e asilo, edizione 2018.
[13] H. Rosenfeldt, “The European Border and Coast Guard in Need of Solidarity: Reflections on the Scope and Limits of Article 80 TFUE”, aprile 2017, disponibile qui: .
[14] G. Morgese, La solidarietà tra gli Stati membri dell’Unione europea in materia di immigrazione e asilo, edizione 2018.
[15] M. Savino, “La crisi migratoria tra Italia e Unione europea: diagnosi e prospettive”, marzo 2017, disponibile qui: .
[16] S. Carrera, L. Den Hertog, J. Parkin, “The Peculiar Nature of EU Home Affairs Agencies in Migration Control: Beyond Accountability versus Autonomy?”, gennaio 2013, disponibile qui: https://doi.org/10.1163/15718166-00002040.
[17] Commissione europea, “COM/2020/609 – Comunicazione della Commissione: un nuovo patto sulla migrazione e l’asilo”, settembre 2020, disponibile qui: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?qid=1601287338054&uri=COM%3A2020%3A609%3AFIN.
[18] Ibid.
[19] G. Morgese, “La solidarietà tra Stati membri dell’Unione europea nel nuovo Patto sulla migrazione e l’asilo”, 2020, disponibile qui: .

Daniele Congedi

Daniele Congedi è un collaboratore di Ius in itinere, appassionato delle tematiche afferenti all'Unione europea. Laureato con il massimo dei voti in Studi geopolitici e internazionali e in Scienze politiche e delle relazioni internazionali presso l’Università del Salento, ha conseguito un master di II livello in Esperti in politica e relazioni internazionali presso l’Università Lumsa.

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