La sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi: il caso dell’accesso agli atti

È di chiara evidenza che lo stato di emergenza mette a dura prova la tenuta democratica del nostro Paese.

Il Governo, a causa del diffondersi della pandemia del Covid-19, ha di fatto “sospeso” alcuni diritti previsti in Costituzione^[1] ed è innegabile che a fronte di una situazione inaspettata, sia faticoso operare il bilanciamento tra i diritti fondamentali, dove la prevalenza di uno determina compressioni legittime di altri[2].

Il dibattito si è prevalentemente concentrato su temi come: libertà di circolazione, diritto di iniziativa economica o diritto alla privacy, ma non meno attenzione merita il diritto di accesso ai dati detenuti dalle pubbliche amministrazioni.

Alla luce di uno ‘scenario confuso’, dunque, è necessario fare un po’ di chiarezza.

Con il decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, è stata prevista all’art. 103 la ‘sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi ed effetti degli atti amministrativi in scadenza[3]. Tale sospensione, ha riguardato i procedimenti amministrativi su istanza di parte o d’ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, fino al 15 aprile, prorogato al 15 maggio 2020 con il decreto-legge n. 23/2020[4].

Tra i procedimenti interessati, data la portata generale della disposizione, rientrano anche procedimenti in materia di accesso, in tutte e tre le sue forme: accesso documentale, accesso civico semplice e accesso generalizzato.

Il diritto di accesso è una forma di estrinsecazione del principio di trasparenza.

La trasparenza, anche se non contenuta espressamente in Costituzione, non significa che non abbia una rilevante dimensione costituzionale[5]. Infatti, la previsione contenuta nell’art. 97 della Costituzione, nella parte in cui prevede il rispetto dei principi di buon andamento ed imparzialità nell’azione amministrativa, fa da cornice al diritto di conoscibilità come presupposto per una buona amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione aperta al servizio del cittadino[6].

Il diritto d’accesso è uno dei mezzi attraverso i quali il Legislatore vuole garantire la trasparenza dell’attività amministrativa, laddove da sempre la segretezza dell’azione dei pubblici poteri era la regola e non l’eccezione. Le diverse forme di accesso, dunque, non sono altro che un modo per comprendere l’azione amministrativa e per garantire il principio di trasparenza.

Una delle novità principali previste dal decreto di riordino della disciplina di accesso ai dati della PA, d.lgs. 97/2016[7], è rappresentata dal Freedom of Information Act, che “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico” prevede che “chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis[8]” del decreto stesso.

L’ingresso del FOIA nel nostro ordinamento ha rappresentato una vera conquista sul piano delle garanzie della democrazia partecipativa e del rapporto fiduciario tra cittadino e pubblica amministrazione[9]. Quest’ultima, casa di vetro dei pubblici interessi, ha il dovere di assicurare la completezza, il costante aggiornamento e la certezza delle informazioni pubbliche.

La sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi, correlato alle istanze di accesso avanzate durante una situazione di emergenza causata dal coronavirus, significa inevitabilmente limitare il diritto fondamentale all’informazione e alla trasparenza, in un momento forse in cui vi è maggiore esigenza di chiarezza dell’azione dei pubblici poteri, al fine di soddisfare il principio di sicurezza giuridica.

L’emergenza però è una condizione giuridica che può legittimare limitazioni delle libertà, le quali devono essere proporzionate e confinate a tale periodo. Infatti, il comma 1 dell’art. 103, prevede anche che “le pubbliche amministrazioni adottano ogni misura organizzativa idonea ad assicurare comunque la ragionevole durata e la celere conclusione dei procedimenti, con priorità per quelli da considerare urgenti, anche sulla base di motivate istanze degli interessati”[10]. In tal modo le richieste più urgenti saranno comunque evase entro i termini ordinari, di 30 giorni, per le richieste di accesso generalizzato. Inoltre, il Governo con il decreto Cura Italia, n. 18/2020, all’art. 67, comma 3, ha previsto altresì la sospensione, dall’8 marzo al 31 maggio 2020, per le attività degli uffici degli enti impositori, “non aventi carattere di indifferibilità ed urgenza, consistenti nelle risposte alle istanze,  formulate  ai  sensi  degli articoli 492-bis del c.p.c, 155-quater,  155-quinquies  e  155-sexies delle  disposizioni  di  attuazione,  di  accesso  alla  banca   datidell’Anagrafe   Tributaria,   compreso   l’Archivio   dei    rapporti finanziari, autorizzate dai Presidenti, oppure dai giudici  delegati, nonché’ le risposte alle istanze formulate ai sensi dell’articolo  22 della  legge  7  agosto,  n.  241, e dell’articolo 5 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33”[11].

Quest’ultima disposizione riguarderebbe solo il settore dell’amministrazione fiscale, ma è indice della situazione che stiamo vivendo: infatti, la ratio della normativa emergenziale prevede espressamente la compressione di alcuni diritti a favore del diritto alla salute. Onde evitare, però, una tirannia di tale diritto fondamentale, è necessario operare sempre un bilanciamento che assicuri la tenuta delle garanzie minime che uno stato liberal-democratico deve mantenere.

Dunque, la finalità principale delle disposizioni sin qui richiamate, risiede nel voler tutelare la salute pubblica ed in particolare quella di lavoratori ed utenti delle pubbliche amministrazioni, riducendo quei contatti sociali tra gli stessi, che rappresentano un potenziale rischio di contagio da virus Covid-19[12].

Sembrerebbe, pertanto, che si sia fatta chiarezza sulle ragioni che hanno spinto il Legislatore ad operare una sospensione dei procedimenti amministrativi per un periodo limitato. Ci auspichiamo però che non si vada oltre alla data del 31 maggio.

[1]S. Prisco, F. Abbondante, I diritti al tempo del coronavirus. Un dialogo, in Federalismi.it – Osservatorio emergenza Covid-19, 24 marzo 2020.

[2]U. Allegretti, Il trattamento dell’epidemia di “coronavirus” come problema costituzionale e amministrativo, in Forum di Quaderni Costituzionali, 25 marzo 2020, p. 4.

[3]Decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, art. 103, co. 1: Ai fini del computo dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento di procedimenti pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, non si tiene conto del periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 aprile 2020’.

[4]Decreto-legge 8 aprile 2020, n. 23, art. 37: il termine del 15 aprile 2020 previsto dai commi 1 e 5 dell’articolo 103 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, è prorogato al 15 maggio 2020.

[5] A. Patroni Griffi, Il fondamento costituzionale della legislazione in tema di trasparenza e di lotta alla corruzione: alcune riflessioni, 29 marzo 2016, in Forum di Quaderni Costituzionali

[6]I. Nicotra, La dimensione della trasparenza tra diritto alla accessibilità totale e protezione dei dati personali: alla ricerca di un equilibrio costituzionale, in Federalismi.it, n.11/2015

[7]Decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97: Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6.11.2012, n. 190 e del d.lgs. 14.03.2013, n. 33, ai sensi dell’art. 7 della L. 7.08.2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche

[8] Art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013, modificato dal d.lgs. 97/2016.

[9] F. Notari, Le criticità di un primo monitoraggio del FOIA italiano: il ruolo di Anac, Garante privacy e giudici amministrativi, in Federalismi.it, n.18/2018.

[10] Decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, art. 103, co. 1.

[11] Decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, art. 67, co. 3.

[12] G. Morano, Il coronavirus e la sospensione dei procedimenti amministrativi ex art. 104 del d.l. 18/2020, in Diritto.it, 24 marzo 2020.