L’accesso dei cittadini extracomunitari alla sicurezza sociale: le clausole di parità

L’accesso alle prestazioni previdenziali da parte dei cittadini extracomunitari è sicuramente uno dei temi più delicati e più dibattuti in materia di immigrazione, in particolare con riguardo alla partecipazione paritaria al welfare tra cittadini appartenenti all’UE e cittadini extracomunitari. Trattasi di un tema strettamente connesso con a quello della cittadinanza, ma prima ancora con il principio di solidarietà. Sebbene l’art. 2 del TUE non menzioni la solidarietà tra i valori fondanti, tuttavia essa è richiamata dallo stesso articolo in quanto elemento caratterizzante dell’Unione; inoltre l’art. 3 del medesimo Trattato  stabilisce che l’Unione promuove la «solidarietà tra le generazioni», la « solidarietà tra gli Stati membri», ed ha il compito di contribuire alla  «solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli».

Sin dagli anni ’70, con il Regolamento CEE 1408/71[1],  è stato previsto il principio della parità di trattamento nell’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori comunitari e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità. Nel corso dei decenni, poi, sono state promulgate norme di favore in tema di prestazioni sociali anche nei confronti dei cittadini di Stati terzi.

Gli accordi con i Paesi terzi

Il principio di parità ha così informato, in primo luogo, alcuni accordi tra la Comunità e Stati terzi, quali Turchia, Marocco, Tunisia ed Algeria. Essi prevedono, ad esempio, l’adozione di disposizioni a favore dei lavoratori provenienti dagli Stati sottoscriventi, come la garanzia del cumulo dei periodi di assicurazione e di occupazione per il conseguimento delle prestazioni previdenziali. L’accordo con il Marocco prevede, inoltre, le prestazioni familiari per i membri della famiglia residenti nella Comunità, e del trasferimento in Marocco delle prestazioni, eccetto nel caso di prestazioni speciali a carattere non contributivo.[2]

A partire dal 2003, il legislatore comunitario è tornato sul tema dell’estensione della sicurezza sociale e così ha esteso tutte le previsioni in materia di sicurezza sociale ai cittadini di Paesi terzi regolarmente soggiornanti all’interno dell’Unione Europea, attraverso il Regolamento CE 859/2003[3].

Le clausole di parità : i cittadini di Paesi di Stati terzi ammessi a fini lavorativi (titolari di permesso unico di lavoro)

In relazione ai diversi titoli di soggiorno dello straniero, poi, vi è stata la predisposizione di specifiche clausole che vincolano gli Stati membri a garantire parità di trattamento alle categorie di stranieri via via considerate, che ora andremo ad analizzare.

Per quanto attiene ai lavoratori, in realtà già nel 1973, tutti i 186 stati membri dell’ILO (International Labour Organization), si erano impegnati, attraverso la Convenzione ILO n.175 del 1973, a garantire parità di trattamento  ai lavoratori stranieri per quanto concerne le condizioni d’impiego e di lavoro ma anche i vantaggi non direttamente connesse all’impiego, come alcune prestazioni previdenziali. Molti Stati, peraltro, hanno stipulato tra loro apposite convenzioni bilaterali di sicurezza sociale. [4]

Nonostante ciò, il legislatore comunitario ha comunque previsto clausole di parità in favore dei lavoratori provenienti da Stati terzi. In particolare, l’art. 12 della direttiva UE 2011/98 prevede una clausola di parità nell’accesso alla sicurezza sociale, disponendo che i cittadini di Paesi terzi ammessi a fini lavorativi (cioè, nell’ordinamento italiano, i titolari di permesso unico lavoro ai sensi del D.lgs. 40/2014) e i cittadini di Paesi terzi ammessi a fini diversi dall’attività lavorativa ai quali è consentito lavorare beneficiano dello stesso trattamento riservato ai cittadini dello Stato membro in cui soggiornano. La direttiva si applica dunque anche agli stranieri che non lavorano nello Stato ospitante, ma che dispongono di un titolo di soggiorno che consente loro di lavorare. Sono richiamati espressamente, nella norma comunitaria, i familiari di un lavoratore di un paese terzo che sono ammessi nello Stato membro in conformità della direttiva 2003/86/CE del Consiglio, del 22 settembre 2003, relativa al diritto al ricongiungimento familiare. Il discrimine, inoltre, riguarda unicamente il titolo di ingresso, e sono irrilevanti le successive modifiche.

Un ambito di applicazione di non facile individuazione

Ma quali sono i settori della sicurezza sociale contemplati dalla direttiva 2011/98 e dal principio di parità? La norma rinvia al Regolamento CE 883/2004, il quale al suo art. 3  prevede un elenco molto ampio di fattispecie, ricondotte a specifici rischi. È interessante notare come il Regolamento specifichi, all’art. 3 co 2., che esso si applica anche alle prestazioni non contributive. In quest’ultima categoria si riscontrano le maggiori differenze di trattamento, basti pensare alle numerose discriminazioni che i cittadini extraeuropei hanno subito per anni in Italia da parte dei Comuni nell’erogazione delle prestazioni a loro carico (come i bonus bebè o i sussidi per l’affitto), argomentandole con il discusso principio di radicamento al territorio regionale. I giudici di merito, tuttavia, sono stati concordi nel respingerle.[5] Il Regolamento, inoltre, individuando i settori di riferimento, vi fa rientrare “tutte le prestazioni in natura o in denaro destinate a compensare i carichi familiari”. Tuttavia, non è comunque semplice individuare il campo di applicazione, in quanto, ad esempio, lo stesso Regolamento, al suo art. 5 vi esclude l’assistenza sociale e medica.

Per “assistenza sociale” non deve però intendersi “sicurezza sociale”, la quale, invero, non ha una specifica definizione nel nostro diritto interno. Pertanto tale definizione va ricercata nella legislazione sovranazionale, oltre che nella giurisprudenza comunitaria. In linea di massima, dalle più importanti pronunce in merito[6], emerge un consolidato orientamento della CGUE, ribadito nella importante sentenza Martinez Silva contro INPS ,C-449/16, del 21.06.2017; la Corte qualifica le prestazioni assistenziali come subordinate all’esistenza di requisiti individuali del beneficiario e, al contempo, a una valutazione discrezionale. Le prestazioni sociali, invece, non sono subordinate ad alcuna valutazione discrezionale e vengono erogate automaticamente in presenza di requisiti obiettivi (famiglia numerosa, criteri reddituali, etc.).

Il legislatore comunitario ha assicurato, inoltre, attraverso l’art. 14 della direttiva 2090/50/CE, anche ai lavoratori altamente specializzati, titolari di carta blu UE, un trattamento uguale a quello riservato ai cittadini dello Stato membro che ha rilasciato la Carta. La clausola si estende a tutte le disposizioni della legislazione relative ai settori della sicurezza sociale definiti dal Regolamento CE 1408/71, tra cui le prestazioni d’invalidità, di maternità, di vecchiaia e le prestazioni per infortuni sul lavoro.

I familiari di cittadini dell’Unione e i titolari di protezione internazionale

Anche i familiari di cittadini dell’Unione godono di una cluasola di parità: l’art. 24 della direttiva 2004/38/CE, infatti, nel disporre in favore dei cittadini comunitari risiedenti in uno Stato membro che non sia quello d’origine, la parità di trattamento in materia previdenziale, estende questo beneficio anche ai loro familiari, indipendentemente dalla titolarità in capo a questi ultimi della cittadinanza di uno Stato membro. Tuttavia, essi devono essere titolari del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente.

Quanto ai titolari di protezione internazionale – art. 29 direttiva 2011/95/CE – gli Stati membri dell’UE devono provvedere “affinché i beneficiari di protezione internazionale ricevano, nello Stato membro che ha concesso tale protezione, adeguata assistenza sociale, alla stregua dei cittadini dello Stato membro in questione”.  I titolari di protezione sussidiaria[7], invece, possono vedersi limitato il diritto alla parità di trattamento alle sole prestazioni essenziali, anche se, quanto al nostro ordinamento, l’art. 27 co.1 d.lgs. 251/07, estende quanto previsto dalla direttiva 2011/95 anche a questi ultimi.

Quali prospettive per il futuro?

Nonostante i vari e importanti interventi legislativi, le disparità non possono dirsi del tutto appianate, soprattutto per quanto riguarda gli immigrati provenienti da Paesi non legati all’Unione da accordi internazionale. La parità di trattamento garantirebbe anche un miglior funzionamento del mercato del lavoro dell’Unione e tutelerebbe i cittadini comunitari stessi da fenomeni di concorrenza sleale. In ogni caso, alla luce del processo di invecchiamento della popolazione immigrata, per ora non ancora prioritario per quanto riguarda il nostro Paese, si renderà sempre più rilevante il problema dell’inclusione dei cittadini extracomunitari nella rete di assistenza, in particolare per coloro che non hanno maturato il diritto a una prestazione pensionistica. Non va dimenticato, poi, che la retribuzione media degli immigrati, come riscontrato in Italia dalle statistiche ISTAT[8], è inferiore a quella dei cittadini comunitari, pertanto è indispensabile garantire un accesso equo alla sicurezza sociale per questi soggetti, se non si vogliono alimentare le file dei nuovi poveri nel giro di pochi anni.

[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM%3Ac10516

[2] Cfr. decisione n. 2000/204 del Consiglio e della Commissione, del 24 gennaio 2000, relativa alla conclusione dell’accordo euromediterraneo che istituisce un’associazione tra le Comunità Europee e i loro Stati membri, da una parte, e il Regno del Marocco.

[3]

[4] A questa pagina è possibile consultare le convenzioni stipulate dall’Italia con alcuni Stati esteri in materia di sicurezza sociale:

[5] Per approfondimenti al riguardo : Dossier Statistico Immigrazione, Rapporto UNAR-IDOS, 2013

[6] In merito si veda la sentenza Lachheb 24.10.13, C-117/2 e soprattutto la recente sentenza Martinez Silva c. INPS 21.6.17, C-449/16

[7] Nel nostro ordinamento,   a norma del D. Lgs. 251/2007, hanno diritto alla protezione sussidiaria i cittadini di uno Stato terzo o apolide, i quali, pur non avendo i requisiti per ottenere lo status di rifugiato, rischiano di subire un grave danno in caso di ritorno nel Paese d’origine.

[8] Cfr. Rilevazione Continua delle Forze di Lavoro Istat relative al quarto trimestre 2010, Istat.

[9] A.S.G.I., Cittadini extra UE e accesso alle prestazioni di sicurezza sociale, scheda pratica a cura di A. GARNISIO, 2017.

[10] M. CAVALLINI, La tutela dei diritti previdenziali dei lavoratori non comunitari tra diritto comunitario, Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e ordinamento italiano, in Pace diritti umani, I, 2008, Padova.