Le leggi di bilancio per il 2019: Germania, Francia e Spagna

Durante l’autunno caldo delle leggi di bilancio, l’Italia non è la sola a dover reggere il confronto con le regole europee, giacché, tutti i paesi membri dell’Ue, e ancor di più quelli legati all’eurozona, si trovano a dover fare i conti con i vincoli che imbrigliano i cordoni delle loro borse.

Inteso il dibattito e i contrasti che stanno tenendo banco in queste ore, soprattutto intorno alle decisioni di politica economica perseguite dall’Italia.

Si è fomentato un astio che, tra i maggiori leader europei ha portato addirittura a paventare una possibile uscita del Bel Paese dal concerto europeo o comunque lo spettro di una procedura di infrazione, la quale metterebbe ancora più a rischio il livello del debito tricolore.

Sia i mercati finanziari che le istituzioni europee non hanno nascosto la forte disapprovazione per una manovra di bilancio così espansiva e ad alto deficit, tanto che dalla Commissione è arrivata una bocciatura formale e la richiesta di rivedere le stime della prossima legge di bilancio, in modo da renderla più consona agli standard economici stabiliti nei Trattati e soprattutto al raggiungimento dell’obiettivo di medio termine.

Tre settimane per l’esecutivo giallo-verde sono state concesse in quel di Bruxelles, se si vogliono evitare ulteriori ripercussioni sui titoli del debito pubblico attraverso impennate improvvise dello spread, e se si vuole scongiurare una procedura per debito eccessivo ad opera della Commissione.

La strada sembra ancora lunga e tortuosa, a maggior ragione in questo delicato frangente politico in cui, le elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo sono alle porte e i partiti di maggioranza devono tenere fede alle promesse fatte in campagna elettorale per non perdere i consensi, quelli che serviranno, secondo il gergo comune, a far nascere una nuova Europa, quella dei popoli, non più vincolata a dei meri parametri economici e lontana dalle esigenze delle persone.

Solo il tempo ci dirà quanto questa dialettica sia pura propaganda o un progetto politico vero. Fatto sta che adesso, nella continua contesa tra governo italiano ed istituzioni europee, a farla da padrone c’è la consapevolezza che la Commissione guidata da Jean Cloude Juncker, non abbia più la legittimazione necessaria per poter impensierire l’impavida voglia dei giallo-verdi di realizzare i programmi elettorali, data la tornata elettorale ormai alle porte e con alcuni sondaggi che danno in picchiata i partiti europei tradizionali.

In attesa di scoprire come evolverà questa importantissima vicenda politico-istituzionale, può essere interessante analizzare come vivono questa sessione di bilancio, almeno alcuni dei partner europei, in modo da comprenderne i problemi, le scelte, il contesto in cui operano, e capire se anche per loro questo autunno è davvero così caldo come lo è per l’Italia.

Il primo oggetto della ricerca non può che essere la c.d. locomotiva europea, il punto di riferimento quando si segnalano oscillazioni dello spread, il paese che economicamente è quello più in salute di tutti, ossia la Repubblica Federale Tedesca.

Già nel 2009, la Germania ha introdotto nell’ordinamento giuridico, disposizioni di rango costituzionale, volte ad assicurare l’equilibrio di bilancio sia per il Governo federale che per i Länder. La riforma prevede un quadro di regole fiscali per il raggiungimento graduale di una situazione di sostanziale pareggio del bilancio.

In particolare è stato sancito:

• per il bilancio federale, un limite al disavanzo di bilancio pari allo 0,35 per cento in termini strutturali a partire dal 2016;
• per il bilancio di ciascun Land, il pareggio di bilancio in termini strutturali a partire dal 2020.

Solo in caso di emergenze particolari, calamità naturali o congiunture economiche sfavorevoli, il legislatore tedesco ha previsto possibili eccezioni alla regola aurea del pareggio di bilancio. In ogni caso l’indebitamento non potrà superare l’1,5 per cento del PIL e un’appropriata copertura dovrà comunque essere prevista per limitare la durata dello scostamento dagli obiettivi di bilancio.

È al Consiglio di Stabilità (Stabilitätsrat) che viene affidato il monitoraggio sul rispetto delle regole fiscali, trattasi di un organismo introdotto con la riforma del bilancio e composto dal Ministro dell’economia federale, dal Ministro delle finanze federale e dai Ministri delle finanze di ciascun Land (complessivamente 18 membri). In ragione annuale avviene l’analisi del contesto finanziario, sia della federazione che dei singoli Länder e qualora dovesse affiorare il rischio di discostarsi dagli obiettivi di bilancio, lo Stabilitätsrat predispone un programma di consolidamento che sottopone ai Länder.

In allegato al documento di bilancio federale annuale, viene presentato al Parlamento anche un Piano finanziario, che illustra lo stato dell’economia e della finanza pubblica, tenendo conto della regola costituzionale del saldo in pareggio in termini strutturali e delle strategie di sviluppo economico nazionale.

L’arco temporale di riferimento della programmazione è il successivo quadriennio e il documento contiene l’aggiornamento della previsione delle entrate e delle spese di bilancio per l’anno in corso. Simile procedura anche per i Länder.

Questi documenti fungono da strumenti di programmazione e pianificazione a medio-lungo termine, che si rendono necessari per centrare determinati obiettivi:

• considerare gli sviluppi della finanza pubblica nel medio-lungo termine quando si determinano le grandezze del bilancio annuale;
• definire per tempo l’impatto delle politiche attuate nel medio termine;
• valutare per tempo lo spazio di manovra per azioni di politica finanziaria negli anni futuri;
• identificare tempestivamente gli andamenti indesiderati di politica finanziaria nel medio-lungo termine.[1]

Tanto lo Stato federale quanto i vari Länder adottano un sistema di bilancio fondato sulla gestione di cassa e una classificazione di tipo standardizzato. In tal modo risulta agevolato il coordinamento della politica finanziaria dei diversi soggetti istituzionali che compongono lo Stato tedesco, ed inoltre, viene favorita la comparabilità e il controllo dei diversi programmi finanziari.

La disciplina dell’attuale sistema di bilancio trova la sua cornice normativa di riferimento nella Grundgesetz (la Costituzione).

Nel cuore della Carta fondamentale tedesca sono scolpiti i principi generali di bilancio, validi sia per lo Stato federale che per i singoli Länder:

• unità e completezza;
• pareggio;[2]
• annualità;
• approvazione prima dell’inizio dell’esercizio finanziario;
• copertura generale;
• veridicità e chiarezza;
• efficienza ed economicità.

Il ciclo di bilancio si articola in quattro fasi principali: 1) preparazione da parte del Governo; 2) approvazione da parte del Parlamento; 3) rendicontazione al Parlamento; 4) esame del consuntivo da parte della Corte dei Conti federale.

In Germania si inizia addirittura nel mese di dicembre a preparare l’iter del disegno di legge di bilancio (dunque, con ben 13 mesi di anticipo rispetto all’esercizio di previsione. È con una circolare del Ministro delle Finanze che si attiva la procedura, giacché, sulla base delle sue valutazioni e indicazioni circa la situazione di bilancio, partono le richieste di ciascuna unità di spesa, alla propria struttura di livello superiore, fino a che ciascun Ministero la rivolge poi a quello dell’economia e delle finanze. Inizia così la fase delle trattative tra i Ministeri e quello delle Finanze, richieste che ad ogni modo non vincolano il titolare del tesoro tedesco.

Il disegno di legge di bilancio è quindi inviato al Parlamento. Così come in Italia, in autunno inizia l’intenso dibattito nelle Commissioni bilancio di entrambe le Camere e, allo stesso tempo, a novembre, si aggiornano le previsioni sul ciclo economico.

La legge di bilancio deve essere approvata entro la fine dell’anno da entrambi i rami del Parlamento.

Causa le vicende legate alle ultime elezioni politiche per il rinnovo dei Parlamenti di alcuni Länder, che hanno visto la vistosa perdita di consensi dei partiti di maggioranza a sostegno della cancelliera Angela Merkel, il percorso di approvazione della legge di bilancio è iniziato con un certo margine di ritardo rispetto ai tempi consueti.

Per il prossimo anno, il governo federale tedesco ha come obiettivo la riduzione del surplus di bilancio, allo stesso tempo scongiurando ipotesi di deficit. La manovra sarà portata avanti attraverso una riduzione delle entrate dello 0,2% del Pil nel 2019, che passerà poi allo 0,5% nel 2021 e 2022, riducendo il carico fiscale sulle fasce più povere e di medio reddito, e in ragione di un aumento delle spese: +0,4% del pil per quelle correnti, + 0,2% per le spese di investimento (valorizzando il capitale umano).

Tra il 2018 e il 2022, l’avanzo di bilancio sarà ridotto di quattro punti percentuali: nell’immediato è previsto passi dall’1,5% di quest’anno all’1% dell’anno prossimo.
Inoltre, con una crescita del pil reale prevista all’1,8% sia quest’anno che il prossimo, e una nominale (rilevante per deficit e debiti) rispettivamente del 3,5% e del 3,8%, secondo le analisi dedotte in quel di Berlino, il debito pubblico tedesco andrà incontro ad una significativa riduzione, ma con la pressione fiscale che resterà comunque invariata al 40,5%. Le previsioni indicano per l’anno prossimo un rallentamento degli investimenti in capitale fisso e un’accelerazione delle importazioni (al 4,9%) che resteranno quindi più veloci delle esportazioni (+3,7%)[3]

Queste dinamiche dell’economia tedesca seguono il passo della decisione del Bundestag di appoggiare il budget del ministro delle Finanze, Olaf Scholz, con un incremento del 3,8% rispetto a quello disegnato dal suo predecessore Wolfgang Schaeuble, ma ad ogni modo sempre all’insegna del rispetto del pareggio di bilancio. Se dovessero essere confermate le stime del governo tedesco, nel 2019 il rapporto debito/pil scenderà al 58,25%, scendendo sotto la soglia massima del 60% fissata dal Patto di stabilità e per la prima volta in 17 anni. Superando abbondantemente gli step fissati dal Fiscal Compact, in base al quale i membri dell’Eurozona dovranno tagliare il rapporto debito/pil per la parte eccedente il 60% entro 20 anni, la Repubblica Federale tedesca avrebbe già centrato l’obiettivo, confermandosi sul trono dei paesi virtuosi e affidabili per gli investitori internazionali.[4]

Il secondo paese sotto la lente d’ingrandimento è la Repubblica semi-presidenziale francese.

Fu con la legge organica del 1 agosto del 2001 che venne introdotta in Francia una decisa modifica della struttura del bilancio dello Stato, rispetto a come fino ad allora disciplinata dalla precedente legge organica n. 59 del 1959. Gli obiettivi dei cugini d’oltralpe rimarcavano nella sostanza quanto fatto anche in Italia con la riforma della legge di contabilità e finanza pubblica introdotta con la legge n. 196 del 2009.

Gli obiettivi della novella legislativa erano:

• una migliore leggibilità dei documenti di bilancio ai fini di una maggiore “trasparenza”;
• più chiarezza nell’impiego delle risorse in termini di politiche pubbliche a cui sono finalizzate (missioni/programmi) e un collegamento più diretto tra risorse stanziate e raggiungimento di determinati risultati (indicatori di qualità dei servizi, di efficacia e di efficienza dell’azione amministrativa);
• un legame più stretto tra le risorse e i soggetti responsabili dell’attuazione di politiche pubbliche.

Per tracciare un parallelismo e comparare i diversi casi, ai fini di individuare qualche differenza peculiare tra le varie realtà statali, si può evidenziare come la scelta del legislatore francese nella realizzazione del terzo punto si consolidi con l’individuazione di un “responsabile di programma”, ossia una persona fisica, mentre nel caso italiano con l’univocità tra programma e centro di responsabilità amministrativa.

Nel sistema francese le missioni riassumono le politiche dello Stato nei diversi settori di intervento. Le missioni sono istituite su iniziativa del Governo e sono riferite a uno o più ministeri. Ogni missione raggruppa più programmi, ciascuno riferito a un unico ministero.

Le missioni rappresentano l’unità di voto parlamentare, anche se è il programma l’unità di autorizzazione parlamentare alla spesa. Il Parlamento può modificare i programmi e la ripartizione dei programmi nell’ambito della stessa missione.

La creazione di una missione è di esclusiva competenza del Governo.

All’interno di ciascuna missione, vi sono due fondi di riserva: (a) per le spese impreviste e calamità; (b) per le misure con effetti sulla retribuzione del personale di cui non è possibile valutare con precisione gli effetti al momento del disegno di legge.

In caso di bisogno questi fondi possono essere ripartiti sui programmi tramite decreto del ministro delle finanze.[5]

Il Parlamento ha la prerogativa di proporre la creazione di nuovi programmi e di modifica alla ripartizione degli stanziamenti tra i programmi iscritti nell’ambito della stessa missione, ed inoltre, vota il limite massimo all’impiego pubblico per ministero.

Il sistema di bilancio francese viene convenzionalmente definito come un bilancio per cassa. L’organo legislativo ha la facoltà di approvare per ciascun programma, sia gli stanziamenti delle AE, Autorisations d’Engagement (paragonabili alla nostra CP competenza), che i CP, Crédits de Paiement (ossia la nostra CS cassa). Queste voci rappresentano rispettivamente un limite massimo sia per gli impegni che per le spese. All’inizio dell’esercizio finanziario, viene automaticamente accantonata una somma pari a circa il 5% per programma, per accedere alla quale in corso d’anno il responsabile di programma deve passare per un’approvazione formale da parte della Direction du Budget.

Ai sensi dell’art. 40 della Costituzione, il Parlamento ha il potere di creare, modificare o sopprimere un programma attraverso la presentazione di un emendamento al disegno di legge finanziaria, a patto che tale intervento non determini una evidente alterazione del livello complessivo delle entrate e delle spese statali.

Dunque, le Camere francesi godono di una certa elasticità sull’individuazione dei programmi, ma tuttavia, la Direction du Budget detiene il potere di valutazione circa le implicazioni delle proposte parlamentari e, con l’intento di favorire la solidità della struttura per programmi del bilancio, di consueto ha prevalentemente scoraggiato l’adozione di modifiche, fatte salve situazioni eccezionali che implicavano un necessario scostamento.

In definitiva, nel sistema di bilancio francese, fattore dirimente è la stabilità dei programmi, e dunque delle azioni sottostanti e delle missioni soprastanti, non solo per ragioni di leggibilità del bilancio, ma anche per motivi legati ad esigenze di sistema informativo gestionale.

Appare con evidenza, una volta analizzato questo quadro generale, che la definizione dei programmi sia ispirata ad una filosofia assolutamente pragmatica. L’obiettivo rimane quello di dare una chiara identità alle politiche pubbliche e di sollecitare il comparto amministrativo a re-organizzarsi in maniera efficace per l’erogazione di tali politiche. Tuttavia, la re-organizzazione non è sempre indispensabile e talvolta può non essere nemmeno utile ricercarla.

Essenziale è, invece, conseguire un buon coordinamento delle azioni da intraprendere da parte di tutti i servizi amministrativi interessati.

Per quanto riguarda le politiche di bilancio di previsione per il 2019, per i cugini transalpini, sotto l’egida di Emmanuel Macron, viene perseguita la strada di un massiccio taglio della pressione fiscale.

Una significativa sforbiciata delle tasse per ridare slancio all’economia e creare posti di lavoro, su tali basi si innesta il percorso della Legge di Bilancio 2019 annunciata agli albori di settembre dall’esecutivo francese.

Le misure più importanti, portate sul banco dell’opinione pubblica dal ministro al Bilancio Gerald Darmanin, si basano su una previsione di crescita annua del PIL dell’1,7% – dunque in evidente calo rispetto al +2,2% del 2018 – e un rapporto deficit/PIL che rasenta il 2,8% (mentre al 2,6% era nel 2018), di poco ma ancora sotto la barriera del 3% imposta dalla normativa comunitaria.

In tal modo la Francia peggiorerà sì il suo deficit, ma trattasi in realtà di un incremento che di fatto cela un progressivo avvicinamento al pareggio di bilancio.

Sarà infatti a partire dal prossimo anno che l’Eliseo rimborserà alcuni crediti d’imposta (già presenti, in qualità di attivi, nei bilanci delle imprese) e li trasformerà in detrazioni fiscali. Questo passaggio farà sì che in un solo anno le stesse facilitazioni di imposta avranno un effetto doppio sul bilancio pubblico.

Secondo le stime di Parigi, il deficit si attesterà intorno all’1,9% già nel 2020, per poi scendere allo 0,3% nel 2022.

Nella manovra marsigliese sono previsti anche interventi a favore della transazione energetica su fonti e processi di produzione puliti, attraverso piani di ristrutturazione edilizia; inoltre, prosegue l’applicazione del Grande piano di investimenti con particolare tutela del capitale umano, per cui vengono stanziati circa 2,5 miliardi.

La sfida cruciale e quindi baricentro della Manovra, sarà proprio il taglio delle tasse per circa 25 miliardi di euro:[6] sulle famiglie ci sarà una riduzione di 6 miliardi di euro, portando quasi a zero le imposte sulla casa, mentre lo sgravio per le aziende orbiterà intorno ai 18,8 miliardi.

Il computo totale della riduzione del carico fiscale è stimato possa attestarsi complessivamente intorno al 44,2% del reddito nazionale, ossia il valore più basso dal 2012.

Tra le voci salienti predisposte come coperture alla sforbiciata fiscale, spicca il ridimensionamento di pensioni e prestazioni sociali, in linea con la filosofia del Presidente della Repubblica che aveva già definito in tempi non sospetti, come una “quantità folle” di spesa, proprio questi capitoli di bilancio.

Ancora, un ulteriore settore che sarà ridimensionato per finanziare il piano di riduzione delle imposte è quello del pubblico impiego, con un ulteriore taglio dei posti di lavoro nel settore pubblico. Viene sancita una tagliola di circa 4164 posti di lavoro pubblici, che rientra a sua volta in piano di riduzione di 50mila posizioni in 5 anni.

Infine, per i consumatori ci sarà l’aggravio dei costi per determinati beni, in virtù dell’aumento delle imposte su benzina e sigarette.[7]

Alla fiducia con cui acclamano questa manovra sia il ministro al bilancio che l’inquilino dell’Eliseo, fa da contraltare lo scetticismo del ministro delle Finanze, Bruno Le Maire, il quale ha riconosciuto che i risultati delle riforme di Macron sono finora “insoddisfacenti se paragonati ai nostri vicini europei“. “Andiamo meno bene dei partner europei su disoccupazione, crescita, deficit e debito“, ha detto. Il giovane leader del movimento “En Marche” è arrivato alla guida del paese sull’onda della promessa di scuotere un’economia a suo parere contenuta da eccessive regolamentazioni e leggi sul lavoro rigide. Il nodo della questione però sta nel fatto che la crescita ha rallentato e adesso è atteso che nel 2018 raggiunga solo l’1,6%, mentre per il  2019 il governo prevede un lieve rialzo all’1,7%.

Stando ai sondaggi, solo una minoranza dei francesi è soddisfatta dalla leadership di Macron, mentre secondo un’altra rilevazione pubblicata a settembre, solo il 19% ha una buona considerazione del suo esecutivo. L’attuale Presidente aveva promesso di raggiungere entro la fine del mandato il pareggio di bilancio, ma l’impresa appare assai ardua secondo alcuni economisti, in ragione del fatto che la spesa dello Stato, escludendo le voci per la sicurezza sociale e gli esborsi delle amministrazioni locali, nel 2019 si attesterebbe intorno ai 391 miliardi di euro, mentre da entrate fiscali e altre voci di ingresso il governo dovrebbe ottenere solo una parte delle coperture, ossia 291 miliardi di euro.

Per giungere al traguardo, il giovane politico di Amiens dovrà portare avanti riforme strutturali, auspicando che la tanto agognata crescita non subisca troppo l’influenza di fattori esterni, quali ad esempio le tensioni commerciali transatlantiche, le destabilizzazioni dell’eurozona provenienti soprattutto dalle politiche espansive annunciate dall’Italia o di altri fenomeni non prevedibili.[8]

Oltrepassando la catena montuosa pirenaica, ci affacciamo ad analizzare quanto accade nella penisola iberica, al fine di conoscere le dinamiche di bilancio della Monarchia spagnola.

Già nel 2001 venne emanata la Ley General de Estabilidad Presupestaria, LGEP, la legge generale di stabilità del bilancio che ha imposto per la prima volta un principio fondamentale: tutte le amministrazioni, centrali e locali, devono contribuire in modo coordinato al raggiungimento e al mantenimento della stabilità finanziaria perseguendo l’obiettivo del pareggio di bilancio. La legge è andata incontro ad alcune modifiche nel 2006, al fine di introdurre un margine più ampio di flessibilità nel perseguimento dei suddetti obiettivi.

I cardini su cui si basava la legge di stabilità spagnola all’indomani della riforma erano:

1. bilancio pubblico in pareggio nel medio termine;
2. obiettivi di medio-lungo termine (tre anni) per il livello generale di governo;
3. tetto di spesa annuale per il livello centrale di governo;
4. costituzione di un fondo per le spese impreviste per il livello centrale di governo;
5. regole di utilizzo dell’avanzo di bilancio;
6. predisposizione di piani di rientro economico finanziari;
7. rafforzamento del ruolo del Parlamento.

La Ley de Presupuestos Generales del Estado contiene le entrate e le spese di tutti i soggetti che compongono il settore pubblico statale.

Il procedimento volto a predisporre la programmazione economica-finanziaria si presenta molto articolato e la sua complessità è stata aggravata con la riforma del 2001, giacché, è stata introdotta la legge di stabilità di bilancio che ha imposto vincoli aggiuntivi al percorso della programmazione.

La determinazione della legge di bilancio di previsione avviene nel rigoroso rispetto di alcuni principi:

• stabilità di bilancio, che impone una situazione di equilibrio o di surplus per tutte le amministrazioni pubbliche;
• pluriennalità, che comporta la coerenza del bilancio annuale con uno scenario pluriennale;
• trasparenza, la quale implica che i documenti debbano contenere informazioni sufficienti per verificare il rispetto del principio di stabilità;
• efficienza nell’uso delle risorse.

Il processo di formazione del bilancio dello Stato vede la luce entro il primo semestre dell’anno con la fissazione da parte del Governo, su proposta del Ministero dell’economia, dell’obiettivo di stabilità per il triennio successivo per il complesso del settore pubblico e per ciascuno degli attori istituzionali che lo compongono.

In questo contesto spetta al Consiglio dei Ministri definire anche il tetto di spesa per il livello centrale di governo.

Al Dicastero dell’economia spetta il compito di predisporre i prospetti di previsione pluriennali (Escenarios Presupuestarios Plurienuales), che vengono inviati al Governo prima dell’approvazione della legge di bilancio e che aggiornano le previsioni dell’anno precedente.

I prospetti delle entrate, che si basano su previsioni formulate in primavera, tengono conto degli effetti tendenziali dell’economia, della congiuntura e degli impatti delle modifiche normative.

I prospetti sulle spese assegnano le risorse disponibili ai Centri gestori della spesa tenendo conto delle singole politiche di spesa. I programmi di ogni Centro di spesa contengono le attività da realizzare, i mezzi e gli investimenti necessari per realizzarle e gli indicatori che permettono di valutare i risultati.[9]

La formazione del bilancio di previsione annuale per il conseguimento degli obiettivi indicati negli scenari pluriennali, viene predisposto seguendo peculiari modalità.

Il Ministro dell’Economia dispone i criteri per la distribuzione della spesa, per l’elaborazione delle proposte di preventivo e per le priorità da rispettare.

Ogni Ministro invia al Dicastero dell’economia le proprie proposte di preventivo modificate, anche per gli organismi autonomi e per le altre entità iscritte nel proprio stato di previsione.

Alle proposte viene allegata l’indicazione, per ogni programma, degli obiettivi annuali connessi al programma pluriennale, delle attività da svolgere, delle risorse da impiegare, degli investimenti da effettuare e degli indicatori per misurare la realizzazione degli obiettivi. Tali proposte, integrate dallo stato di previsione delle entrate, sono esposte al tavolo dell’esecutivo dallo stesso ministro, che le sottopone quindi all’approvazione del governo, costituendo in tal modo il progetto di legge di bilancio di previsione annuale.

Il progetto di bilancio deve essere trasmesso alle Camere entro il 1° ottobre, per essere approvato entro la fine del mese di dicembre. Nel caso in cui non pervenga entro tale termine l’approvazione parlamentare, sono prorogate le previsioni iniziali dell’anno precedente fino alla sua delibera. Il bilancio di previsione è corredato da alcuni documenti illustrativi di accompagnamento (libros) che svolgono una funzione essenzialmente di comunicazione.

Tuttavia, la disciplina di bilancio vigente dal 2001[10], adottata per rendere esecutive le spinte alla stabilità dell’Unione Europea, si dimostrò in breve tempo poco efficace in relazione al conseguimento della necessaria armonizzazione e coordinamento delle politiche di spesa e di indebitamento di tutti i livelli di governo.

Ad aggravare la falla sistemica, l’ulteriore impulso riformatore proveniente dai palazzi di Bruxelles per contrastare la crisi finanziaria.

Il “Patto per l’Europlus”, approvato dal Consiglio Europeo del 24 e 25 marzo 2011, sottolineava l’onere per gli Stati membri di progredire con il risanamento dei bilanci, di rinforzare la governance economica, ed inoltre, metteva sul tavolo un pacchetto di proposte legislative dirette a riformare e rinforzare le maglie del Patto di Stabilitá e Crescita, con l’intento di dare vita ad un nuovo sistema di supervisione macroeconomica.

Ragion per cui, gli Stati membri, sono stati chiamati ad assumere un impegno solenne: introdurre all’interno dei propri ordinamenti là disposizioni di bilancio del suddetto patto. La peculiarità sta proprio nello strumento, infatti, i partner hanno dovuto inserire questo impianto normativo attraverso l’adozione di disposizioni dotate di “carattere vincolante e duraturo, sufficientemente solide e che abbiano l’attitudine di assicurare il rispetto della disciplina fiscale e di bilancio, tanto a livello di amministrazioni centrali quanto a livello di quelle locali.

Fu nel mese di novembre del 2011 che venivano alla luce le riforme annunciate nel suddetto Consiglio europeo di Marzo.

Nasceva il c.d. “Six Pack”, ossia un provvedimento composto da ben 5 Regolamenti e 1 Direttiva, che ha influito in modo determinante sul cammino dell’integrazione della governance economica europea.

Un atto valutato da molti osservatori come il passo più importante dalla nascita dell’Unione monetaria e che ha modificato in senso ancora più stringente quanto già stabilito ad Amsterdam qualche anno prima.

Al fine di arginare possibili disequilibri macroeconomici nell’area euro, questo processo di riforma ha di fatto creato un sistema di coordinamento delle politiche fiscali più robusto ed intenso, con l’imposizione agli Stati membri di oneri più precisi per conseguire gli obiettivi di bilancio.

Veniva resa più forte la posizione della Commissione nel procedimento di sorveglianza e potenziato il sistema delle sanzioni previste per i trasgressori delle regole, ossia coloro che avrebbero creato deficit eccessivo o inadempimenti rispetto al conseguimento degli obiettivi macroeconomici.

Il culmine di questo vento riformatore è datato 2 marzo 2016, con l’ennesima sferzata nel processo di integrazione delle politiche di bilancio, attraverso l’approvazione – da parte di 25 Stati membri su 27 – del Trattato di Stabilità, Coordinazione e Governance nell’Unione Economica e Monetaria, quell’accordo meglio conosciuto come Fiscal Compact (Patto Fiscale)[11].

Ergo, in terra spagnola, e così in altri contesti come ad esempio in l’Italia, questo moto riformatore ha condotto ad una riforma della Costituzione – realizzata in tempi molto stretti e sacrificando il dibattito nelle aule parlamentari, motivo questo di feroce contestazione da parte delle opposizioni – approvata nel settembre del 2011, ed in particolare caratterizzata dalla novella all’art. 135.

In considerazione dell’elevato livello di decentramento raggiunto dallo Stato autonomistico spagnolo, la riforma costituzionale appariva ancor più necessaria e conveniente per assicurare il rispetto degli obblighi finanziari da parte di tutti i livelli di governo. Infatti, la Carta della Monarchia iberica, nel testo originario, aveva omesso di stabilire qualsiasi forma di coordinamento delle politiche finanziarie tra i vari attori istituzionali territoriali e non poneva restrizioni materiali efficaci contro l’indebitamento eccessivo. Tutto veniva delegato ad una riserva di legge in materia creditizia e solo in relazione al livello centrale di governo. Era evidente che di fronte al concerto di regole che stavano maturando in Europa, si rendeva inderogabile un intervento deciso che fosse idoneo a meglio monitorare e vincolare la gestione delle risorse finanziarie da parte delle Comunità autonome.

Dunque, sulla falsariga della riforma tedesca del 2009, il legislatore spagnolo ha provveduto a scolpire nel cuore della Carta fondamentale, tutti gli impegni sulle limitazioni del deficit e sull’indebitamento stabiliti nel sistema dell’Ue.

Il governo centrale è stato dotato di un fondamento costituzionale valido a legittimare la regolazione per via gerarchica dell’adempimento degli impegni europei di bilancio per le Comunità Autonome e gli Enti Locali.

Tuttavia, il nuovo art. 135 non impone ex Constitutione, a differenza della riforma tedesca, l’equilibrio di bilancio ai livelli di governo inferiori: quel tetto al limite del deficit di bilancio sancito nel diritto europeo, diviene così il minimo costituzionalmente obbligatorio, rendendo possibile un ulteriore inasprimento attraverso la normativa organica e ordinaria.

“Lo Stato e le Comunitá Autonome non potranno incorrere in un deficit strutturale che superi i limiti stabiliti dall’Unione Europea per i suoi Stati Membri”, demandando ad una legge organica che “provvederà a stabilire il deficit strutturale massimo permesso allo Stato e alle Comunità Autonome, in relazione al loro prodotto interno lordo”. Il margine di manovra concesso, diviene ancor più stretto riguardo al livello locale di governo: “Gli Enti Locali dovranno rispettare l’equilibrio di bilancio” (art. 135.2).  Inoltre, rimarcando ancora il distinguo rispetto alla riforma tedesca, che non prevede in assoluto limiti o restrizioni rispetto all’entità di indebitamento globale, il novellato articolo, invece, disciplina tale aspetto, anche se, in questo caso, per imporre senza margine alcuno di variazioni, il tetto massimo europeo:

“La quantità di debito pubblico dell’insieme delle Amministrazioni Pubbliche in relazione al prodotto interno lordo dello Stato non potrà superare il valore di riferimento stabilito nel Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea” (ultimo capoverso dell’art. 135.3).

A partire dal non lontano 2017, l’economia iberica ha registrato una risalita quantificata intorno al 3%, un tasso nettamente superiore rispetto alla media europea. La ripresa della domanda interna, l’aumento degli investimenti e l’incremento dell’export, le migliori condizioni di accesso al credito, congiuntamente a fattori esogeni come la disponibilità di capitali a bassi tassi di interesse, hanno contribuito al recupero di competitività e alla crescita dell’economia spagnola.

Oltre all’evidente ascesa del PIL, altri elementi importanti testimoniano lo Stato di salute della Spagna in questo frangente storico: la disoccupazione è scesa dal 26,1% nel 2013 al 17,2% nel 2017, con la creazione di circa 2 milioni di nuovi posti di lavoro (oltre 611.000 solo nel 2017); il settore turistico registra da alcuni anni numeri record dato che solo nel 2017 la Spagna ha ricevuto circa 82 milioni di visitatori, scavalcando gli Stati Uniti nel ranking degli arrivi di turisti ed attestandosi come seconda nella classifica delle destinazioni preferite a livello mondiale dopo la Francia.

Tra l’altro, ma non da ultimo, proprio nel 2017 la Spagna ha finalmente centrato l’obiettivo di ridurre il deficit al 3,1% secondo i parametri concordati con la Commissione, con l’impegno a scendere al 2,2% nel 2018. Pertanto il Paese, nel caso rispettasse l’obiettivo per il 2018, potrebbe uscire dal procedimento di deficit eccessivo, in cui era entrato a partire dal 2009[12].

L’obiettivo e’ stato centrato soprattutto grazie alla solida crescita dell’economia a fronte di una riduzione inferiore alle aspettative del debito pubblico che, secondo il “Banco de España“, si attestava per il 2017 al 98,3% del PIL.

L’ obiettivo che si era imposto il precedente Governo guidato dal leader del partito popolare Rajoy, insediatosi a fine 2016, era quello di consolidare la crescita ed ampliarne gli effetti, generando ricadute positivo a livello sociale.

Coerente con tale indirizzo, il progetto di legge finanziaria varato dal Governo per il 2018 prevedeva importanti misure espansive come l’innalzamento della soglia di reddito esente dal pagamento dell’IRPEF, la riduzione dell’aliquota IRPEF per i redditi più bassi, l’aumento degli stipendi dei dipendenti pubblici, aiuti alle famiglie con figli, l’aumento delle pensioni minime e un incremento generale delle pensioni.

In questo quadro generale che fa ben sperare ai posteri, la crisi politica legata al processo indipendentista catalano ha tuttavia generato limitate ripercussioni sull’insieme dell’economia spagnola che nel 2018, secondo le stime degli analisti ha continuato la sua scalata ad un tasso del 2,7%. Il protrarsi del clima di incertezza politica potrebbe comunque condurre ad un effetto negativo e nella peggiore delle ipotesi ad una contrazione degli investimenti di lungo termine, con prevedibili ricadute sull’economia.

Nonostante la relativa ripresa dell’economia spagnola, sono state le laceranti vicende politiche a tenere banco nella penisola iberica: da un lato le spinte indipendentiste catalane e dall’altro il rovesciamento del governo Rajoy.

Il 1’ giugno del 2018, il Parlamento spagnolo approva la mozione di sfiducia ai danni del leader popolare che, a dire il vero, poteva contare su di una maggioranza in Aula molto risicata. È così che con i voti determinanti di Podemos, il nuovo vertice dell’esecutivo diviene Pedro Sánchez, leader del PSOE.[13]

In virtù di questo nuovo scenario politico e delegati i popolari nei banchi dell’opposizione, proprio sulla manovra di bilancio per il 2019 si è venuta a creare in Spagna un’interessante convergenza di programmi tra i due maggiori partiti[14].

Nel testo della manovra spicca come misura di punta, l’aumento del salario minimo interprofessionale (Smi), che passa da 735,90 a 900 euro mensili, ossia un incremento di quasi il 25%. Le rivendicazioni di Podemos volevano al rialzo questa cifra (avrebbe voluto portarlo a 1000 euro), ma è evidente che sia stato raggiunto un ottimo compromesso con l’alleato di governo[15].

Si evidenzia un aumento dell’Irpef di due punti per i redditi superiori a 130mila euro (47%) e di quattro punti per quelli superiori a 300mila (49%), nonché una tassa dello 0,2% sulle transazioni finanziarie per le imprese sopra il miliardo di capitale. È stata disposta a bilancio una patrimoniale, con un’imposta dell’1% sulle fortune superiori ai 10 milioni. Vengono adottate misure volte ad adeguare le pensioni all’inflazione reale, una sorta di “scala mobile” applicata ai trattamenti previdenziali.

Ancora, nei Presupuestos si trovano interventi significativi anche per la scuola, la tutela dell’ambiente, il diritto alla casa e la parità di genere. Vengono messi sul piatto circa 50 milioni per coprire le spese del materiale scolastico alle famiglie in difficoltà, le tasse universitarie sono ridotte ai livelli pre-crisi, sono aumentati del 6,7% i fondi per la ricerca. Ci sono incentivi per l’acquisto di auto elettriche, si finanzia con altri 50 milioni una “Strategia nazionale contro la povertà energetica” e vengono poste le basi per una legge contro il cambiamento climatico e per la transizione energetica da presentare entro il 2018. Infine, accogliendo una storica battaglia di Podemos, si dà il potere ai sindaci dei comuni di calmierare i prezzi degli affitti in caso di bolle speculative. Si equiparano, poi, i permessi di paternità a quelli di maternità, aumentando gradualmente i primi fino a portare entrambi a 16 mesi (non trasferibili) nel 2021.

Il grande giorno della manovra è stato giovedì 11 ottobre 2018, quando il Presidente del governo e  Pablo Iglesias (leader di Podemos) hanno firmato un accordo sui Presupuestos, la legge di Bilancio per il 2019, che è stata definita come quella “più a sinistra della storia”.[16]

Il premier socialista e il leader di Podemos hanno presentato 50 pagine di documento – dal titolo “Manovra per uno Stato sociale” – con una parte introduttiva che ha il sapore di un vero e proprio manifesto politico:

“I cittadini e le cittadine di questo Paese hanno visto crescere in questi anni le disuguaglianze, la povertà e la precarietà, mentre si riducevano gli investimenti nel welfare, cioè nei servizi pubblici che garantiscono uguali opportunità nella sanità, nell’educazione e nel mondo del lavoro”. E ancora: “La maggioranza degli spagnoli si è impoverita mentre si privilegiava una minoranza: con la scusa della crisi si è portata avanti un’austerità a oltranza, concentrata esclusivamente sulla riduzione del debito pubblico”.

Il manifesto di una rivoluzione sociale si formalizza con elementi concreti iscritti nel testo della legge di bilancio del 2019: patrimoniale per i redditi alti, aumento del salario minimo, Tobin tax, lotta all’evasione, politiche per la casa, parità di genere e ambientalismo, sono le voci cardine di un programma di cambiamento radicale e che difficilmente passerà senza qualche malumore al vaglio della Commissione.

Tanto è vero che non risultano ancora chiarite del tutto alcune cifre importanti della manovra, punti salienti macro-economici della finanziaria che verranno esplicitate in una riunione del Consiglio dei ministri, prima di portarla a conoscenza della Commissione europea. Secondo le stime del leader di Podemos, il rapporto tra gli incassi e le uscite previste dovrebbe portare ad un attivo di circa 2miliardi di euro.

Tuttavia, emerge ancora il dubbio su quale sia il tetto di deficit assunto, se l’1,3% del Pil come era stato concordato inizialmente con Bruxelles, o l’1,8% che sarebbe il risultato di un ultimo incontro tra l’esecutivo spagnolo e la Commissione[17]; in ogni caso, secondo la ministra del Tesoro Montero, la differenza tra le due percentuali avrebbe un effetto minimo sullo Stato, riguardando piuttosto i bilanci delle comunità autonome[18].

Un accordo pregno della sostanza dei programmi, dunque, quello siglato dai due principali partiti della sinistra spagnola. Peccato che molto dipenderà dall’appoggio dei partiti indipendentisti catalani e da quelli nazionalisti e indipendentisti baschi che, insieme, concorsero alla sfiducia di Rajoy nel giugno scorso.

Tra l’altro, sia Esquerra Republicana che Junts per Catalunya hanno pubblicamente dichiarato che, il loro sostegno alla manovra finanziaria dipenderà da quanti passi in avanti ci saranno sulla liberazione dei prigionieri politici e sul riconoscimento del diritto all’autodeterminazione.

Sempre più autonomia per ottenere il consenso alla manovra, un difficile compromesso che segnerà il destino della politica spagnola nei prossimi mesi.

 

[1] A cura di: Dott. Marco Camilletti, Dott.ssa Serena Lamartina, Dott. Biagio Mazzotta, Dott. Fabrizio Macovini, Dott. Andrea Vassallo del SESD e del Dott. Massimiliano Di Muccio dell’IGB, Germania: il sistema di bilancio. Visita di studio presso il Ministero delle finanze (Berlino, 19-20 maggio 2010).

Disponibile qui: http://www.rgs.mef.gov.it/_Documenti/VERSIONE-I/Comunicazione/Esperienze/Germania-Il-sistema-di-bilancio.pdf

[2] Il principio del pareggio di bilancio è scolpito nel cuore della Grundgesetz dal 1949, all’articolo 110, laddove dice testualmente: “Tutte le entrate e le uscite della Federazione sono incluse nel bilancio; … Il bilancio deve essere in pareggio in entrate e spese.”

[3] Riccardo Sorrentino, Le manovre degli altri: Germania, Francia e Spagna convergono verso il pareggio di bilancio, 16 ottobre 2018.

Disponibile qui:

 [4] Giuseppe Timpone, Debito/Pil in Germania sotto il 60% nel 2019, non accadeva dal 2003, 9 luglio 2018.

Disponibile qui: https://www.investireoggi.it/economia/debito-pil-in-germania-sotto-il-60-nel-2019-non-accadeva-dal-2003/

[5] A cura del Dott. Fabrizio Mocavini e della Dott.ssa Aline Pennisi del SESD, Francia: il sistema di bilancio, visita di studio presso il Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique, Parigi, 9 marzo 2011.

Disponibile qui: http://www.rgs.mef.gov.it/_Documenti/VERSIONE-I/Comunicazione/Esperienze/Francia-il-sistema-di-bilancio.pdf

[6] ANSA.it, Francia vara maxi taglio delle tasse da 24,8 miliardi, 24 settembre 2018.

Disponibile qui: http://www.ansa.it/sito/notizie/economia/2018/09/24/in-francia-maxi-taglio-tasse-da-248-mld_dcc0e9bd-bd24-470f-b8ad-a9b92f91beb5.html

[7] Teleborsa, Francia, maxi taglio delle tasse nella legge di bilancio 2019, 24 settembre 2018.

Disponibile qui: https://www.teleborsa.it/News/2018/09/24/francia-maxi-taglio-delle-tasse-nella-legge-di-bilancio-2019-275.html

[8] LaPresse.it, Francia, il bilancio 2019 di Macron: maxi taglio tasse e deficit al 2,8%, 24 settembre 2018.

Disponibile qui:

[9] A cura di, Dott. Marco Camilletti, Dott. Federico Falcitelli, Dott.ssa Serena Lamartina, Dott. Biagio Mazzotta, Dott. Fabrizio Mocavini del SESD e del Dott. Massimiliano Di Muccio dell’IGB, Spagna, il sistema di bilancio. Visita di studio presso il Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid, 17-18 Giugno 2010.

Disponibile qui: http://www.rgs.mef.gov.it/_Documenti/VERSIONE-I/Comunicazione/Esperienze/Spagna-il-sistema-di-bilancio.pdf

[10] Legge Generale di Stabilità di Bilancio n. 18, del 12 dicembre 2001 e Legge Organica n. 5, del 13 dicembre 2001.

[11] Manuel Medina Guerrero, L’equilibrio di bilancio. L’esperienza spagnola [Convegno internazionale di studi: pareggio di bilancio dalla dimensione europea alle autonomie territoriali, Ravenna, 24-25 maggio 2013]. Traduzione a cura di Silvia Romboli.

Disponibile qui:

[12] InfoMercatiEsteri, Quadro Macroeconomico (SPAGNA), 02/05/2018.

Disponibile qui:

[13] Il parlamento spagnolo ha approvato la mozione di sfiducia contro il governo di Mariano Rajoy con 180 voti a favore, 169 contro e una astensione.  Il leader dei socialisti, Pedro Sánchez, diviene così il nuovo presidente del governo. In suo sostegno a trovato in Aula i voti dei deputati di Podemos, i nazionalisti moderati baschi (Pnv), i radicali (Bildu), i due partiti catalani (Erc e PDeCat) e i valenziani di Compromís. Contro la sfiducia nei confronti di Mariano Rajoy hanno votato Ciudadanos di Albert Rivera e il Partito popolare del presidente uscente.

[14] Trattasi di un governo di minoranza, giacché, il Psoe con 84 deputati e Podemos con 67, non raggiungono da soli la maggioranza sui 350 totali del Congresos de Losito deputados. La durata del governo Sánchez dipenderà dall’appoggio soprattutto degli indipendentisti.

[15] Alessandra Caparello, Spagna, la manovra anti-austerity “più a sinistra della storia”, 16 ottobre 2018.

Disponibile qui: http://www.wallstreetitalia.com/spagna-la-manovra-anti-austerity-piu-a-sinistra-della-storia/

[16] Paolo Frosina, Spagna, Iglesias e Sánchez insieme contro l’Austerity: varata la legge di bilancio più a sinistra della storia, 15 ottobre 2018.

Disponibile qui: https://www.ilfattoquotidiano.it/2018/10/15/spagna-iglesias-e-sanchez-insieme-contro-lausterity-varata-la-legge-di-bilancio-piu-a-sinistra-della-storia/4693617/

[17] Alessandro Cipolla, Spagna, patrimoniale e aumento del salario minimo: la manovra “di sinistra” del governo Sánchez, 15 ottobre 2018.

Disponibile qui: https://www.money.it/Spagna-legge-di-bilancio-patrimoniale-salario-minimo

[18] Elena Marisol Brandolini, Spagna, se la manovra svolta a sinistra, 12 ottobre 2018, ore 12.48.

Disponibile qui: http://www.rassegna.it/articoli/spagna-la-manovra-svolta-a-sinistra