A cura della Dott.ssa Giuliana Sessa
SOMMARIO: 1. La sicurezza pubblica: brevi cenni e definizioni – 2. La sicurezza: un diritto umano – 3. I confini dell’attività amministrativa – 4. Sicurezza urbana e sicurezza integrata – 5. Esempi di sicurezza partecipata ed urbana: l’orto urbano – 6. Conclusioni
- La sicurezza pubblica: brevi cenni e definizioni
La sicurezza pubblica è “l’oggetto di tutte quelle norme e di tutti quei provvedimenti che mirano a mantenere l’ordine pubblico e la pubblica incolumità, e che riguardano quindi la costituzione e le funzioni dei corpi di polizia, gli assembramenti e le riunioni pubbliche, le processioni religiose, il porto d’armi, il gioco d’azzardo, l’alcolismo, gli esercizi pubblici, ecc.”[1].
La sicurezza pubblica, quindi, è una condizione oggettiva che permette agli individui di svolgere tranquillamente le proprie attività di qualsiasi genere, purché lecite.
L’esigenza sociale della sicurezza pubblica è, da sempre, legata all’esistenza dello Stato, inteso come soggetto di diritto, il quale ha la competenza esclusiva in materia, ai sensi dell’articolo 117 comma 1 lettera d) della Costituzione.
La ratio di tale ripartizione della competenza legislativa trova fondamento nella interpretazione materiale del concetto di sicurezza pubblica, il quale non può prescindere dal concetto di ordine pubblico; anche la forma di governo democratica ha reso prevalente la prospettiva materiale della sicurezza pubblica dopo l’entrata in vigore della Costituzione e la giurisprudenza della Corte Costituzionale ha accolto tale prospettiva[2].
Nonostante il concetto di Sicurezza Pubblica si sia evoluto nel corso degli anni, anche in relazione alle trasformazioni della compagine sociale ed alle diverse forme di Stato che si sono susseguite, esso ha sempre trovato la sua ragion d’essere nella necessità di garantire l’ordinato e tranquillo svolgimento della vita sociale.
Tutte le attività volte a rendere effettiva la sicurezza pubblica hanno lo scopo di prevenire e contrastare le condotte, attive od omissive, che recano turbamento alla convivenza civile, infatti tale materia è disciplinata sia dal diritto amministrativo che dal diritto penale; quest’ultimo individua i beni giuridici da tutelare.
L’oggetto della sicurezza pubblica è quindi l’ordine pubblico, cioè l’insieme dei “principi etici e politici, la cui osservanza ed attuazione sono ritenute indispensabili all’esistenza di tale ordinamento, ed al conseguimento dei suoi fini essenziali”[3].
L’ordine pubblico è anche “il buon assetto o il regolare andamento del vivere civile, a cui corrispondono, nella collettività, l’opinione e il senso della tranquillità e della sicurezza”[4].
Se si condivide tale interpretazione la Pubblica Sicurezza dovrà intendersi come un mezzo attraverso il quale godere di altri diritti, relativi alla integrità fisica, morale e patrimoniale dei privati.
Da ciò discende che le condotte che ledono uno o più soggetti, lederanno anche la sicurezza pubblica e di conseguenza la società, e ciò potrà accadere o in via diretta, e cioè mettendo a repentaglio il regolare svolgimento di una determinata attività, o in via indiretta infondendo un senso di insicurezza.
Anche la dottrina maggioritaria ritiene che l’ordine pubblico abbia natura materiale[5], e da ciò ne consegue che la Pubblica Sicurezza deve intendersi come l’attività volta a garantire la tranquillità sociale.
Il Legislatore ha confermato questo orientamento all’articolo 159 comma 2 del decreto legislativo 112 del 1998[6] ove ha definito l’ordine pubblico come il “complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle Istituzioni, dei cittadini e dei loro beni” e la pubblica sicurezza come l’insieme delle “misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico”[7].
In conclusione ordine pubblico e sicurezza pubblica costituiscono una endiadi, poiché si riferiscono allo stesso ambito concettuale e sono tra loro complementari.
- La sicurezza: un diritto umano
Nel dicembre del 1948 gli Stati membri delle Nazioni Unite mostrarono interesse nei confronti della tutela dei valori e diritti universali dell’uomo.
L’articolo 22 della Dichiarazione, intitolato “Sicurezza Sociale” dispone che “ogni individuo, in quanto membro della società, ha diritto alla sicurezza sociale, nonché alla realizzazione, attraverso lo sforzo nazionale e la cooperazione internazionale ed in rapporto con l’organizzazione e le risorse di ogni Stato, dei diritti economici sociali e culturali indispensabili alla sua dignità ed al libero sviluppo della sua personalità”.
L’articolo in questione fa riferimento alla persona come “membro della società”, dalla quale deve ricevere ed alla quale deve dare.
Esso porta con sé la filosofia del personalismo comunitario, filosofia che si sviluppa nel 1920 in Francia, volta al riconoscimento di un unico comune denominatore a fronte di diverse concezioni sociali e religiose; secondo tale orientamento per la realizzazione di diritti economici, sociali e culturali, è necessario che si accettino le differenze esistenti tra i soggetti coinvolti; la diversità può essere il motore di sviluppo e crescita della società, oltre che il fondamento della democrazia[8].
Con riferimento alle immigrazioni, ad esempio, non bisogna negare che le persone provenienti dall’Asia o dall’Africa abbiano delle abitudini alimentari diverse dagli Europei, ma ci si dovrà impegnare affinché sussista un reale rispetto nella diversità.
A livello comunitario, quindi, la sicurezza è intesa in termini generali, con delle previsioni generalizzate che permettono di definire delle cornici entro le quali far muovere i comportamenti attivi delle varie istituzioni locali dei singoli Stati.
- I confini dell’attività amministrativa
Il principio di legalità, in riferimento all’attività della Pubblica Amministrazione, si articola in due species:
- Legalità formale: ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione gli uffici pubblici devono muoversi all’interno di predeterminate sfere di competenza;
- Legalità sostanziale: ai sensi dell’articolo 113 della Costituzione contro gli atti della P.A. è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi.
La Corte Costituzionale[9] ha affermato che il principio di legalità va rispettato nella sua declinazione formale e sostanziale in egual modo, anche perché qualora il potere attribuito ad una pubblica amministrazione sia indeterminato, e non rispetti i criteri imposti dalla legge, sussisterebbe una lesione del principio di legalità sostanziale; inoltre è indispensabile che l’esercizio di un determinato potere sia sempre determinato dalla legge ex ante[10].
Il rispetto del principio di legalità è garantito da taluni suoi corollari imprescindibili e cioè il principio di tipicità ed il principio di proporzionalità, i quali devono essere rispettati nel momento in cui vengono adottati provvedimenti in tema di ordine e sicurezza pubblica.
Sulla scorta di tali principi e dei cambiamenti subiti dai centri cittadini, il Legislatore con il decreto legge n. 92/2008 convertito in legge n. 125/2008 (c.d. “pacchetto sicurezza” del 2008), ha modificato l’articolo 54 del TUEL (Testo Unico degli Enti Locali, decreto legislativo n. 267/2000) riferendosi espressamente al concetto di sicurezza urbana, inteso come una declinazione del sistema di sicurezza nazionale, stabilendo che il potere di ordinanza contingibile ed urgente per la tutela della sicurezza urbana è volto a prevenire e contrastare le situazioni che favoriscono la nascita di fenomeni criminosi e di illegalità.
La sicurezza urbana viene intesa come un insieme di interessi relativi ad una determinata città, la cui tutela deve essere di competenza anche degli enti territoriali, e non solo dello Stato.
È competente ad emettere ordinanze contingibili ed urgenti il sindaco, il quale è contestualmente il vertice dell’ente territoriale, soggetto garante dei principi dello Stato, ed ufficiale del governo.
Nonostante l’articolo 117 della Costituzione preveda in materia di sicurezza ed ordine pubblico la competenza esclusiva dello Stato, è innegabile l’esigenza dell’autonomia della sicurezza urbana ed il suo decentramento rispetto agli organi centrali del Governo; quest’ultima è confermata dall’istituzione del Comitato metropolitano per la sicurezza urbana[11], che si affianca al Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica.
- Sicurezza urbana e sicurezza integrata
La sicurezza pubblica, dunque, è soggetta all’evoluzione sociale ed urbanistica locale, e necessita di essere amministrata da più livelli di governo; la sicurezza urbana, specificazione locale della sicurezza pubblica, ha l’obiettivo di far percepire soggettivamente un senso generale di sicurezza nella società di riferimento[12].
L’aggettivo “urbana” non fa riferimento alla singola realtà locale, bensì si riferisce al processo di urbanizzazione che ha avuto ad oggetto il territorio nazionale ed europeo[13].
L’evoluzione normativa degli ultimi 20 anni ha fatto in modo che fossero oggetto di miglioramento le condizioni di vivibilità nei centri urbani e la convivenza sociale, intendendo questi due come fossero dei beni di interesse collettivo.
Sulla base di tali evoluzioni è stato predisposto un modello nuovo di sicurezza, e cioè la c.d. sicurezza integrata, il quale permette l’incontro e l’integrazione tra diversi servizi offerti da diverse realtà territoriali; tale integrazione avviene per mezzo dell’attribuzione di competenze a livelli istituzionali diversi.
È bene precisare sin d’ora che tra la sicurezza integrata e la sicurezza urbana vi sono delle aree di interessi comuni, le quali non permettono una distinzione precisa tra le due aree di competenza; ad esempio entrambe si occupano di sicurezza collettiva, sicurezza individuale[14], sicurezza oggettiva e sicurezza soggettiva.
L’articolo 1, comma 2, decreto legge n. 14/2017 (convertito in legge 18 aprile 2017 n. 48) definisce la “sicurezza integrata” come “l’insieme degli interventi assicurati dallo Stato, dalle Regioni, dalle Province autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali, nonché da altri soggetti istituzionali, al fine di concorrere, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze e responsabilità, alla promozione e all’attuazione di un sistema unitario ed integrato di sicurezza per il benessere delle comunità territoriali”.
Lo stesso decreto legge all’articolo 4 definisce la sicurezza urbana come “bene pubblico che afferisce alla vivibilità ed al decoro delle città, da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale, e recupero delle aree e dei siti degradati, l’eliminazione dei fattori di marginalità e di esclusione sociale, prevenzione della criminalità […], la promozione della cultura del rispetto della legalità e l’affermazione di più elevati livelli di coesione sociale e convivenza civile, cui concorrono prioritariamente, anche con interventi integrati, lo Stato, le Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, nel rispetto delle rispettive competenze e funzioni”.
Le due definizioni sono composite e l’attività amministrativa richiede la cooperazione tra diversi livelli istituzionali, ed anche tra le istituzioni ed i soggetti privati; più precisamente essa ha il compito di coordinare i soggetti, le competenze, i temi di volta in volta presi in considerazione, gli strumenti predisposti, e le finalità prefissate; in tal modo si dà attuazione al principio di sussidiarietà, ponendo la governance amministrativa come sintesi degli elementi sopra esposti.
- Esempi di sicurezza partecipata ed urbana: l’orto urbano
Da molti anni in Europa si è diffusa la prassi di recuperare aree degradate delle città attraverso l’installazione di orti urbani.
La cura di essi è sia rispettosa dell’ambiente e permette la diffusione di comportamenti ecologicamente sostenibili, ma in più permette l’integrazione tra i cittadini, riuscendo anche a neutralizzare eventuali differenze sociali[15].
In Italia si è iniziato a praticare l’istituzione di orti urbani nel 2008 per mezzo di protocolli d’intesa[16], sottoscritti da A.N.C.I., Italia Nostra e Res Tipica, rinnovati negli anni, e aventi lo scopo di promuovere progetti nazionali per la diffusione degli orti urbani.
I vari appezzamenti di terreno vengono assegnati con atto di concessione o con un contratto di comodato, dopo la conclusione di una procedura comparativa alla quale possono partecipare cittadini maggiorenni residenti nel comune ove avviene la procedura.
Il bando di gara è un elemento che conferma un elevato livello di formalizzazione della procedura di assegnazione, anche perché esso contiene i requisiti soggettivi necessari per l’assegnazione, la durata dell’assegnazione, le modalità di uso lecite, l’ammontare del canone annuale e la clausola tipica di questo tipo di assegnazione che consiste nel divieto di commercio dei prodotti.
Nonostante la prima finalità delle procedure possa ravvisarsi nella salvaguardia dell’ambiente, la destinazione di aree ad attività di pubblico interesse, le quali possono coinvolgere cittadini di diverse fasce di età[17], dimostra la predisposizione dell’istituzione di orti sociali a promuovere la sicurezza urbana; anche perché qualora tali aree restassero in disuso, sarebbe scontato l’utilizzo di esse come sedi per l’espletamento di attività illecite.
- Conclusioni
È chiaro che il settore della promozione attiva della sicurezza urbana è in via di sviluppo, e che non tutti i Comuni riescono a gestire con facilità le aree in disuso per riqualificarle e destinarle a fini socialmente utili.
Nonostante ciò è possibile instaurare un vortice di comportamenti volti a rendere effettiva la collaborazione sociale, rendendo i cittadini come attori dello svolgimento delle iniziative locali.
Il Legislatore dovrebbe rendere sempre più fluida la legislazione concernente la cooperazione tra istituzioni pubbliche e cittadini in materia di sicurezza urbana, attuando pienamente la sussidiarietà orizzontale[18], al fine di evitare momenti di stasi del sistema dovuti a sistemi burocratici eccessivamente ed immotivatamente appesantiti.
Infine, secondo il principio sancito dall’articolo 118 ultimo comma della Costituzione, deve esservi una legittimazione giuridica del coinvolgimento dei cittadini per il recupero e la riqualificazione degli spazi comuni[19].
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[1] Grande dizionario enciclopedico, Utet, terza edizione, Torino.
[2] Corte Cost. 25 febbraio 1988, n.281 “il contenuto del concetto di sicurezza pubblica, come è noto, è dato da quei beni giuridici fondamentali o da quegli interessi pubblici primari sui quali, in base alla Costituzione, si regge l’ordinata e civile convivenza dei consociati nella comunità nazionale”.
[3] F. Famiglietti, La polizia di sicurezza, in F. Caringella, A. Iannuzzi, L. Levita, Manuale di diritto di Pubblica sicurezza, Roma, 2014
[4] M. Pellissero; M. Riverditi, Reati contro la personalità dello Stato e l’ordine pubblico, Torino, 2014.
[5] G. CORSO
[6] Rubricato: “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59”.
[7] Corte Costituzionale, n. 77/1987; Corte Costituzionale n. 278/2010.
[8] Corte Costituzionale n. 2 del 1956: “Sicurezza […] è l’ordinato vivere civile, che è indubbiamente la meta di uno Stato di diritto, libero e democratico”.
[9] Corte Costituzionale n. 32/2009; id., n. 115/2011.
[10] S. Cassese, Il diritto amministrativo ed i suoi principi, in ID., Istituzioni di diritto amministrativo, IV ed., Milano, 2012.
[11] Presieduto da Prefetto e sindaco della Città metropolitana in questione, con la partecipazione dei sindaci dei Comuni interessati, svolge attività di analisi delle Città facenti parte del Comitato in tema di sicurezza urbana.
[12] R. Selmini (a cura di), La sicurezza urbana, Bologna, 2005, “[…] si intende evidenziare l’affermarsi di una sicurezza che non è più soltanto garanzia di un’assenza di minaccia, ma anche attività positiva di rafforzamento della percezione pubblica della sicurezza stessa”.
[13] A. Cavalli, A. Martinelli, La società europea, il Mulino, 2015, pag. 146: “Non c’è nessun altro pezzo di mondo dove il fenomeno urbano abbia assunto una fisionomia così marcata come in Europa”; pag. 157: “Il numero dei centri abitati è elevatissimo. Nell’Unione europea vi sono 3500 centri urbani sopra i 10 mila abitanti (contro gli appena 1000 negli Stati Uniti), prevalgono i centri di media dimensione […]”.
[14] A. Pajno, La sicurezza urbana tra poteri impliciti e inflazione normativa, in A. Pajno, (a cura di), La sicurezza urbana, Maggioli, Roma, 2010.
[15] C. Certomà, Orti urbani, giardini condivisi, guerrilla gardening: l’impegno della società civile nella costruzione partecipata dello spazio pubblico, in Rivista diritto agricolo, 2012, 634 ss.
[16] L’elenco dei protocolli d’intesa firmati da ANCI nel corso dell’anno 2018 è rinvenibile al seguente link: https://www.anci.it/lelenco-dei-protocolli-dintesa-firmati-da-anci-nel-corso-dellanno-2018/
[17] Ad esempio, M. Beckie, E. Bogdan, Planting Roots: Urban Agricolture for Senior immigrants, in Journal of Agricolture, Food Systems and Community Development, 2010.
[18] F. Nicoletti, La promozione dell’attività di interesse generale degli enti privati tra sussidiarietà orizzontale e discrezionalità amministrativa, in Dir. economia, 2007, 767 ss.
[19] G. Arena, G. Cotturri (a cura di), Il valore aggiunto. Come la sussidiarietà può salvare l’Italia, Roma, 2010; G. Moro, La cittadinanza attiva e la qualità della democrazia, Roma, 2013.
