L’evoluzione delle azioni positive nel lavoro pubblico – il concetto di “Benessere Organizzativo”

1. Introduzione – Cenni sulla contrattualizzazione del pubblico impiego

Il tema delle azioni positive, ma più in generale del genus “politiche di conciliazione” trova spazio nel diritto del lavoro delle pubbliche amministrazioni a seguito della contrattualizzazione dello stesso, avvenuta con legge delega 421/1992 convertita in legge 29/1993.

Questa novità infatti porta con sé un vero e proprio cambio di paradigma, prima il lavoro al servizio delle pubbliche amministrazioni non aveva infatti nulla a che vedere con le dinamiche classiche del mercato del lavoro. Non vi era un contratto perché l’assunzione del pubblico dipendente era affidata ad un decreto di nomina, ai dipendenti pubblici non erano garantiti dei veri e propri diritti sindacali, e inoltre, a tracciarne definitivamente la distanza dai lavoratori impiegati in aziende private, stava il fatto che il giudice delle controversie non era il giudice del lavoro, bensì il giudice amministrativo che giudicava non sul contratto, non essendoci di fatto tra le parti, bensì sullo status del pubblico dipendente. Certamente questa concezione è lo specchio di quello che era il “core business” della pubblica amministrazione agli inizi del secolo scorso; questa infatti si occupava essenzialmente di uffici che non avrebbero potuto in alcun modo essere devoluti ad aziende private, si pensi a titolo esemplificativo alle forze armate. Nel corso del tempo però l’evoluzione del pensiero giuridico da un lato (con il progressivo mutare dello stato dapprima liberale in sociale) e delle tecnologie (si pensi ad esempio alla nascita della Radiotelevisione Italiana) ha fatto si che a questo vulnus di competenze certamente ancora oggi imprescindibili e primarie si unissero, cammin facendo, molti altri “rami d’azienda” da gestire, che allontanarono progressivamente il binomio pubblico dipendente come promanazione del potere statale, ed avvicinarono il lavoratore della PA alle logiche del lavoro presso operatori privati. La chiave di volta che ha poi definitivamente convinto il legislatore a ripensare al pubblico impiego trova fondamento in ragioni di natura economica. Lo Stato infatti, come parte dell’allora Comunità Europea stava rincorrendo i vincoli economici dalla stessa imposti per entrare nella moneta unica. Ed è soprattutto quest’ultimo spirito “risparmiatore” che si ravvisa già nelle prime battute della legge delega 421/1993 ove il testo della legge all’art. 2 n. 1 recita «Il governo della Repubblica è delegato a emanare, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi , diretti al contenimento, alla razionalizzazione e al controllo della spesa per il settore del pubblico impiego, al miglioramenti dell’efficienza e della produttività, nonché alla sua riorganizzazione [..]»[1].

Si giunge così alla contrattualizzazione, questa si è caratterizzata per un progressivo avvicinamento del trattamento dei lavoratori del settore pubblico a quelli del settore privato.In particolare a partire da questa prima normativa si hanno delle significative trasformazioni, che qui per praticità espositiva sintetizziamo.

Innanzitutto si ha finalmente l’ingresso nel rapporto tra lavoratore e p.a. del sinallagma contrattuale. Il che porta con se anche il decadere dello “status” del pubblico funzionario in favore del rapporto di parità tra datore PA e lavoratore.

Si ha la definitiva emersione del fenomeno sindacale anche all’interno del comparto pubblico: già infatti dalla legge 93/1983 “legge quadro sul pubblico impiego” si era preso atto che i disposti normativi dei d.P.R. che regolavano le retribuzioni dei pubblici funzionari fossero frutto, se non altro in via informale, di un ragionamento bipartisan legislatore e sindacati, ma con la contrattualizzazione dei primi anni novanta e con la nascita poi dell’ARaN (Agenzia per la Rappresentanza Negoziale) si avrà, come nell’impiego privato, un vero e proprio contratto collettivo nazionale (di comparto) per la regolazione dei rapporti tra datore – PA e lavoratori.

Argomento che a fortiorii boicotta la condizione di status dei dipendenti pubblici è certamente il giudice delle controversie. Sino al 1993 infatti a giudicare dei rapporti tra funzionari pubblici e Stato era il giudice amministrativo, invece con l’art. 68 del d.lgs. 29/1993 si prevede che siano «devolute al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro,tutte le controversie riguardanti il rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, con esclusione delle materie di cui ai numeri da 1 a 7 dell’articolo 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421».

L’idea quindi del legislatore di avvicinare la condizione del lavoratore privato a quello pubblico, si stava lentamente verificando.

2. Le politiche di conciliazione

2.1 – Le pari opportunità – esegesi normativa

La riforma del 1993 porta con sé anche un’altra grande novità, infatti inserisce per la prima volta espressamente, nel novero delle tutele dei dipendenti pubblici, il principio delle pari opportunità tra uomo e donna, già previsto dalla legge 125 del 10 aprile 1991[2].

Il vento delle pari opportunità spirava dall’Europa, sono stati molti infatti, nel corso dei decenni, gli interventi legislativi in materia di pari opportunità, prima ad opera della CEE e poi della CE. Sin dalle origini ,nel 1957, la Comunità Economica Europea aveva previsto, al suo articolo 119, per la prima volta il “diritto a pari retribuzione e pari lavoro”, e da questo momento esegetico l’idea della tutela di genere è andata sempre più evolvendosi.

La Legge del 1991 è sicuramente riflesso di quanto, a livello comunitario, stava fervendo già da tempo.Nei quindici anni precedenti infatti vennero emanate cinque direttive sul tema[3] volte al miglioramento della posizione della donna nel mercato del lavoro. Con la legge 125/1991 il legislatore italiano prende quindi consapevolezza di come le cose stiano progressivamente cambiando e con questa disciplina cerca di dare piena attuazione a quel principio di uguaglianza sostanziale propria degli articoli 3 e 37 della Costituzione, che sino a quel momento non avevano avuto, almeno in riferimento a questo tema, una trasposizione specifica, vedendosi, fino ad allora considerata la sola uguaglianza formale

2.2 la nascita e lo sviluppo del concetto di azione positiva

Il concetto di azione positiva sicuramente si affianca alla normativa in materia di pari opportunità in Europa e in Italia, ma ha delle radici storiche più risalenti.

L’azione positiva appartiene al novero degli strumenti di diritto diseguale e traduce il concetto di “affirmative action”.

«Nasce nell’esperienza giuridica nordamericana per definire i ‘preferential treatments’ riservati ad una minoranza etnica o razziale (ma anche al genere femminile). Le espressioni ‘affirmative action’ (azione positiva) e ‘reverse discrimination’(discriminazione alla rovescia: discriminazione diretta di una determinata classe di persone) sono spesso erroneamente usate come sinonime. La finalità di un’azione positiva in favore delle donne o di una minoranza etnica o razziale, non è discriminare gli uomini, o i bianchi, o gli anglofoni, bensì promuovere, mediante trattamenti preferenziali, l’uguaglianza sostanziale delle donne o degli appartenenti ad una minoranza. La discriminazione alla rovescia può tuttavia essere l’effetto di un’azione positiva illegittima: vale a dire di un trattamento preferenziale non giustificato alla luce del principio di eguaglianza sostanziale, che costituisce il suo fondamento ed anche il suo limite.»[4].

Nella visione condivisa dall’Unione Europea le azioni positive «sono trattamenti preferenziali, cioè misure differenziali attributive di vantaggi»[5]. Si è per lungo tempo parlato, a livello di Comunità prima e Unione poi, della legittimità di tali misure, che di fatto vanno a concedere un vantaggio a certi soggetti, destinatari delle azioni, escludendone altri (in quanto non portatori di bisogni di tutela), ed in particolare se ne è parlato in due note pronunce della CGE: la causa C-450/93, Kalanke e la C-409-95, Helmut Marchall, in tema di quote. In entrambe i giudici europei hanno considerato legittimo l’uso di quote resulted oriented, per il genere sottorappresentato, ma alla condizione che siano abbastanza flessibili da non accordare in modo automatico la precedenza al candidato sottorappresentato, e che la misura sia proporzionata al fine. Emergono qui i caratteri che, secondo consolidata opinione, legittimano l’uso delle azioni positive, che sono tali se temporanee e proporzionate. Oggi il tema delle azioni positive, nel quadro europeo è previsto all’art. 157 TFUE ed in particolare al suo comma 4 il quale prevede espressamente che «allo scopo di assicurare l’effettiva e completa parità tra uomini e donne nella vita lavorativa, il principio della parità di trattamento non osta che uno Stato membro adotti misure che prevedano vantaggi specifici diretti a facilitare l’esercizio di un’attività professionale da parte del sesso sottorappresentato ovvero a evitare o compensare svantaggi nelle carriere professionali»[6], inoltre la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea si occupa del tema all’art. 23 il quale al suo comma 2 prevede che «il principio della parità non osta al mantenimento o all’adozione di misure che prevedano vantaggi specifici a favore del sesso sottorappresentato.».[7]

2.2.1 L’azione positiva nella disciplina del pubblico impiego, la nascita dei PAP

Con il verificarsi della privatizzazione[8] era necessario recepire, in una normativa ad hoc per i pubblici impiegati l’evoluzione in materia di pari opportunità. È questa la ragione per la quale, sin dai primissimi momenti, troviamo nella legge 29/1993 due articoli che fanno espressamente riferimento al tema della parità di genere, rispettivamente il 7 e il 61 rubricati “Gestione delle risorse umane”[9] e “Pari opportunità”[10].

Certamente la tutela era prevista sulla carta, ma per vedersi una vera e propria forma di “pianificazione strategica” delle azioni volte a ridurre il gender gap si dovrà attendere il d.lgs196/2000 art. 7, comma 5 «Disciplina dell’attività delle consigliere e dei consiglieri di parità e disposizioni in materia di azioni positive, a norma dell’art. 47 della legge 17 maggio 1999, n. 144» il quale, prevede che «le amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni e tutti gli enti pubblici non economici, nazionali, regionali e locali, […] predispongono piani di azioni positive tendenti ad assicurare, nel loro ambito rispettivo, la rimozione degli ostacoli che, di fatto, impediscono la piena realizzazione di pari opportunità di lavoro e nel lavoro tra uomini e donne. Detti piani […] favoriscono il riequilibrio della presenza femminile nelle attività e nelle posizioni gerarchiche […]. I piani di cui al presente articolo hanno durata triennale.»[11]. In tali piani, si possono distinguere due sezioni distinte, fatte le opportune premesse sull’origine normativa del obbligo di redazione degli stessi si trova una prima parte che tratta la situazione allo stato dell’arte nell’amministrazione pubblica di riferimento, e poi una seconda parte che si occupa degli interventi che questa si impegna a mettere in atto per ridurre le criticità. Ed è proprio su questa seconda parte che, nei PAP ministeri triennio 2016-2018, si assiste ad un importante cambio di paradigma.

2.3 Il PAP 2016-2018 e il contratto collettivo Funzioni centrali del 12 Febbraio 2018

Il PAP ministeri[12] 2016-2018 continua a perseguire gli obbiettivi specifici di legge, quelli riferiti al tema della parità di genere. Ma guarda alla locuzione “pari opportunità” con un respiro più ampio, infatti questo viene inteso nel senso di proporre un modello di organizzazione che non guardi al benessere di uno o un altro gruppo sociale bensì orientato al “benessere organizzativo”. Il tema non è nuovo, infatti il concetto di “salute organizzativa” è noto nel settore della sociologia del lavoro come riporta  l’Avallone  (2005, p. 11) che  “definisce la salute organizzativa come “l’insieme dei nuclei culturali, dei processi e delle pratiche organizzative che animano la convivenza nei contesti di lavoro promuovendolo, mantenendo e migliorando il benessere fisico, psicologico e sociale delle comunità lavorative”. L’espressione “insieme dei nuclei culturali, dei processi e delle pratiche organizzative” definisce l’organizzazione stessa, la quale può essere intesa come insieme di umano (persone, dinamiche relazionali, percezioni e rappresentazioni) e tecnologia (Favretto, 2004). L’impatto dell’ambiente lavorativo sul benessere individuale e sulla produttività è parte centrale del concetto di salute organizzativa (‘organizational health’, Cox, 1988, 1992). Le ricerche in questo ambito enfatizzano, rispetto alle tradizionali ricerche sullo stress, l’integrazione di variabili individuali e organizzative (Miller, Griffin & Hart, 1999). Esse riconoscono cioè il fatto che i risultati sono influenzati tanto da differenze individuali (quali la personalità) quanto da caratteristiche dell’ambiente lavorativo (quale il clima organizzativo). »[13] Questo bene viene descritto nel PAP « il presente Piano, pur confermando la medesima attenzione circa la necessità di proseguire nell’analisi e nel monitoraggio dei citati indicatori numerici[14] – non potendosi mai escludere possibili inversioni di tendenza che un’attenta lettura di tali indicatori è in grado di segnalare in anticipo -, è orientato, principalmente, alla realizzazione di obiettivi di natura più ampia, in grado di far conseguire benefici concreti a tutti i dipendenti, in quanto capaci di produrre esternalità positive sull’intero contesto lavorativo, ben sintetizzato nell’espressione “benessere organizzativo”.», e si individua concretamente nel contratto siglato a Febbraio nel quale, ad esclusione della previsione all’art. 36 del congedo per le donne vittime di violenza[15], tutte le altre disposizioni vogliono rivolgersi alla globalità dei dipendenti[16], questo affinché tramite tali disposizioni vi possa essere in generale una positiva ricaduta sul benessere organizzativo degli ambienti di lavoro dell’amministrazione. Questa evoluzione si assiste anche negli obiettivi specifici in riferimento al PAP Ministero degli Interni 2016-2019 ove si prevede che debbano essere predisposti strumenti volti a:

• Aumentare il senso di appartenenza;
• Individuare progetti pilota per il telelavoro;
• Ridurre le barriere architettoniche;
• Predisporre progetti formativi finalizzati a fornire ai dirigenti conoscenze psicologiche volte a favorire una maggior integrazione nel personale con conseguente beneficio dei soggetti disabili o affetti da gravi patologie invalidanti;
• Incentivare libere iniziative di car pooling per ottimizzare gli spostamenti casa-lavoro.

 Conclusioni

Traendo le fila dei ragionamenti sin qui esposti alcune considerazioni emergono. È innegabile che il modificarsi dei “ruoli di genere” tradizionalmente riconosciuti, abbia fatto si che taluni soggetti, storicamente non interessati da una serie di provvedimenti per la conciliazione vita-lavoro, si siano trovati, in tempi recenti ad esserne fortemente interessati[17], la modificazione della società porta con sé il doversi adattare dell’ordinamento giuridico per fornire tutele a tutti. Quanto premesso conduce alla necessaria modifica del concetto classico di “pari opportunità”. La chiave di lettura proposta dal Ministero dell’Interno nel PAP del “benessere organizzativo” può essere, a tal fine, un ottimo punto di partenza; perché, la produttività e l’efficienza di un’organizzazione è maggiore al crescere della consapevolezza nei dipendenti di poter essere tranquilli nei momenti di bisogno.

[1] Art. 2 n. 1 l.d. 421/1993

[2] Ora artt. 42 e segg. D.lgsl n. 198/2006

[3] Si elencano per brevità: Direttiva 75/117/CEE relativa all’applicazione del principio di pari retribuzione tra lavoratori e lavoratrici; Direttiva 76/207/CEE relativa alla progressiva attuazione del principio di parità di trattamento tra uomini e donne in tema di accesso al lavoro, formazione, promozione professionale e condizioni di lavoro; Direttiva 79/7/CEE in materia di parità di trattamento per la sicurezza sociale; Direttiva86/178/CEE, relativa al principio di parità di trattamento tra donne e uomini nel settore dei regimi professionali di sicurezza sociale;Direttiva 86/613/CEE relativa all’applicazione del principio di parità di trattamento tra uomini e donne esercitanti un’attività autonoma, e relativa altresì alla tutela della maternità.

[4] In Diritto del Lavoro di M.V. Ballestrero e G. De Simone, Giappichelli Editore, 2017

[5] ibidem

[6] Art. 157, c. 4 TFUE

[7] Art. 23, c. 2 Carta di Nizza

[8] O contrattualizzazione n.d.r.

[9] Art 7 Gestione delle Risorse umane – n. 1. le amministrazioni pubbliche garantiscono parità e pari opportunità tra uomini e donne per l’accesso al lavoro ed il trattamento sul lavoro.

[10] Art. 61 Pari Opportunità – 1. le pubbliche amministrazioni al fine di garantire pari opportunità tra uomini e donne per l’accesso al lavoro ed il trattamento sul lavoro:

1. a) riservano a donne almeno u terzo dei posti di componente delle commissioni di concorso, fermo restando il principio di cui alla lettera d) dell’art 8
2. b) adottano propri atti regolamentari per assicurare pari dignità di uomini e donne sul lavoro, conformemente alle direttive impartite dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica
3. c) garantiscono la partecipazione delle proprie dipendenti ai corsi di formazione e di aggiornamento professionale in rapporto proporzionale alla loro presenza nelle amministrazioni interessate ai corsi medesimi.
4. le pubbliche amministrazioni previo eventuale esame con le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative sul piano nazionale, secondo le modalità di cui all’art 10, adottano tutte le misure per attuare le direttive della comunità europea in materia di pari opportunità sulla base di quanto disposto dalla Presidenza del consiglio dei ministri dipartimento della funzione pubblica.

[11] Poi confluito nel d.lgs 198/2006 all’art. 48.

[12] Ed in particolare quello predisposto dal Ministero dell’Interno che si utilizzerà per questa trattazione.

[13] In “Work harassment. Benessere e malessere al lavoro tra stress, mobbing e pratiche organizzative” di Favretto, Albertini, Sartori, Bortolani, Biazzi, 2009 Franco Angeli editore.

[14] Relativi al grado di occupazione in riferimento alle varie cariche nel ministero. n.d.r.

[15] Previsto già ex lege dal decreto 81/2015

[16] A titolo esemplificativo ma non esaustivo possono essere citati l’art. 30 su ferie e riposi solidali, l’art. 32 riferito a permessi orari retribuiti per particolari motivi personali o familiari, o a tutti gli articoli che si occupano di permessi e assenze per motivi legati a condizioni di salute.

[17] Pensiamo ad esempio ai padri single, o alle unioni civili che ha portato allo svolgimento di mansioni nell’immaginario collettivo “femminili” ad opera di soggetti di genere maschile.