L’immunità degli europarlamentari: il caso Junqueras

I membri di ogni parlamento, incluso quello europeo, sono giocoforza portati ad “esporsi” attraverso la propria attività politica e il tema dell’immunità è spesso oggetto di discussione. Gli eurodeputati, infatti, non solo sono eletti dai cittadini europei per il tramite dei partiti politici, ma partecipano alle discussioni e votano sulle proposte nel rispetto delle regole dei Trattati. I moderni sistemi costituzionali si sono preoccupati di offrire loro una serie di garanzie al fine di rendere i parlamentari effettivamente liberi nell’esercizio delle loro funzioni e, prima ancora, di rendere l’organo cui appartengono pienamente indipendente. E l’Unione europea non fa eccezione.

Dalla teoria…

Volendo fare un breve excursus storico “[le prerogative parlamentari] trovarono la loro giustificazione storica prevalente nell’esigenza di garantire l’autonomia di quei gruppi politici, portatori di interessi in contrasto con la Corona [inglese], dagli attacchi ai quali erano esposti attraverso la giurisdizione amministrata in nome del monarca. Esse furono, dunque, dirette principalmente a sottrarre i membri del Parlamento, da un lato, al sindacato sulle opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio della loro funzione e, dall’altro, alla giurisdizione ordinaria”[1].

Le immunità garantite ai membri del Parlamento europeo sono disciplinate nel Protocollo 7 allegato ai Trattati[2], più precisamente nel Capo III (artt. 7-9). In particolare l’art. 9 prevede una serie di garanzie, in base al quale “per la durata delle sessioni del Parlamento europeo, i membri di esso beneficiano: i) sul territorio nazionale, delle immunità riconosciute ai membri del parlamento del loro paese[3], ii) sul territorio di ogni altro Stato membro, dell’esenzione da ogni provvedimento di detenzione e da ogni procedimento giudiziario”. Inoltre, “l’immunità li copre anche quando essi si recano al luogo di riunione del Parlamento europeo o ne ritornano“. Tuttavia, “l‘immunità non può essere invocata nel caso di flagrante delitto e non può inoltre pregiudicare il diritto del Parlamento europeo di togliere l’immunità ad uno dei suoi membri.”

In particolare, ai sensi dell’art. 9 del Regolamento del Parlamento[4], il PE è autorizzato a togliere l’immunità ad un eurodeputato. La disposizione in oggetto disciplina la procedura relativa all’eventuale concessione di una “autorizzazione a procedere” per “dare corso alla giustizia”. Il primo paragrafo dell’articolo stabilisce che l’autorità competente di ogni Stato membro si debba rivolgere, al fine di ottenere la revoca dell’immunità, direttamente al Presidente del Parlamento europeo, il quale comunica la richiesta all’Aula e la deferisce alla Commissione competente. Quest’ultima, poi, “presenta una proposta di decisione motivata che raccomanda l’accoglimento o la reiezione della richiesta di revoca dell’immunità o di difesa dei privilegi e delle immunità” (§ 4).

La complessità e la delicatezza della decisione richiede un’attenta istruttoria da parte della Commissione: a tal fine è prevista la possibilità di chiedere all’autorità richiedente informazioni e chiarimenti, così come si offre al deputato l’opportunità di essere ascoltato e di produrre documenti utili a suffragare la propria posizione (§§ 5-6). La possibilità di essere ascoltato è da considerarsi, inoltre, attuazione del diritto di difesa dell’europarlamentare del quale si chiede la revoca dell’immunità, in quanto egli non potrà partecipare né alla discussione in Commissione né potrà intervenire nella discussione in Aula.

La discussione in Aula si conclude con una votazione su ciascun elemento della proposta di decisione: “in caso di reiezione di una proposta, si considera adottata la decisione contraria” (§ 9, c. 5). La procedura, nel suo complesso, si conclude con la comunicazione della decisione del Parlamento ad opera del Presidente al deputato interessato e all’autorità dello Stato membro richiedente.

In ogni caso, la revoca dell’immunità ad eurodeputato non equivale a una sentenza di condanna[5], né comporta la rimozione automatica dalla carica con conseguente sostituzione. Invero, la decadenza dal suo mandato e l’eventuale sostituzione dipenderanno dalla normativa nazionale in materia. Ogni Paese membro, infatti, è dotato di proprie leggi che disciplinano l’elezione dei rappresentanti al Parlamento europeo. E ciò in quanto l’art. 8, c. 1[6] dell’Atto elettorale approvato nel 1976 disciplina soltanto i principi comuni applicabili alla procedura di elezione dei membri dell’Emiciclo.

In definitiva, ogni Stato disegna le proprie condizioni di acquisto e perdita dello status di parlamentare (così come i casi di ineleggibilità e incompatibilità) in modo libero: per il nostro paese, la legge applicabile è l. n. 18 del 24 Gennaio 1979, che disciplina l’elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia[7].

…al caso Junqueras

La lettera delle norme europee e il fatto che la disciplina elettorale dipenda dalle disposizioni nazionali, che possono anche differire fra loro, salvo alcuni aspetti basilari (come, ad esempio, il suffragio universale diretto) lasciano aperti alcuni interrogativi sul tema delle immunità spettanti agli eurodeputati. Alcuni aspetti problematici sono stati risolti dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea nell’ambito del caso Junqueras (causa C-502/19 del 19 Dicembre 2019)[8].

Nel caso di specie, il sig. Oriol Junqueras Vies rivestiva la carica di Vice-presidente del Gobierno autonómico de Cataluña (Governo autonomo della Catalogna, Spagna) al momento dell’adozione di due leggi approvate dal Parlamento della Catalogna aventi ad oggetto, la prima, il referendum sull’autodeterminazione (poi sospesa dalla Corte Costituzionale spagnola) e, la seconda, l’instaurazione di un regime di transizione in caso di esito positivo della consultazione referendaria. Per questi fatti, insieme ad altri colleghi, veniva formalmente accusato di secessione, avendo commesso atti riconducibili a tre diverse fattispecie penali: la sedizione, la disobbedienza e la malversazione (in particolare, punti 17 e 18 sentenza)[9].

Lo svolgimento del processo penale a suo carico per i reati summenzionati si intreccia con due diverse tornate elettorali, quella per la Camera dei Deputati spagnola e per il Parlamento europeo.

Per le elezioni alla Camera dei Deputati, la l. 5/1985 (legge elettorale spagnola) prevede all’art. 224, c. 2 che “entro cinque giorni dalla loro proclamazione, i candidati eletti dovranno giurare o promettere solennemente l’osservanza della Costituzione dinanzi alla [(commissione elettorale centrale)]. Decorso tale termine, la [(commissione elettorale centrale)] dichiarerà vacanti i seggi corrispondenti ai deputati al Parlamento europeo che non abbiano giurato o promesso solennemente di osservare la Costituzione…”. Junqueras presentava dunque una richiesta di permesso di uscita dal carcere per partecipare alla prima sessione plenaria della Camera dei Deputati e poter adempiere alla formalità del giuramento. La Corte Suprema autorizzava l’uscita, salvo essere sospeso dalle sue funzioni di deputato con decisione della stessa Camera il 24 Maggio 2019, nel rispetto dell’art. 384 bis c.p.p.

Durante la fase dibattimentale del processo penale, Junqueras si candidava al Parlamento europeo e veniva ufficialmente eletto il 13 Giugno 2019; questa volta, però, la richiesta di un permesso straordinario di uscita dal carcere, finalizzata a prestare giuramento, incontrava il rifiuto della stessa Corte Suprema. In particolare, i giudici nazionali motivavano la propria decisione sulla base di un bilanciamento fra interessi contrapposti alla luce dei limiti alla cooperazione giudiziaria in materia penale all’interno dell’Unione europea: tra il diritto di partecipazione politica ai lavori del Parlamento europeo e la limitazione della libertà personale per il pericolo di fuga, ad avviso della Corte, prevale quest’ultima. La Commissione elettorale centrale constatava quindi la vacanza del seggio assegnato a Junqueras proprio a causa dell’inadempimento delle formalità richieste dalla legge (ossia il giuramento), un inadempimento determinato dall’ordinanza della Corte Suprema (14 Giugno), avverso la quale Junqueras proponeva ricorso.

Proprio nell’ambito di questo procedimento si proponeva ricorso in via pregiudiziale alla CGUE avente ad oggetto il momento in cui si acquista lo status di europarlamentare (e, quindi, il momento in cui si gode delle immunità di cui all’art. 9, cc. 1 e 2 Protocollo 7) e le relative conseguenze rispetto al caso de quo.

Innanzitutto, la Corte di Giustizia afferma che, partendo dalle previsioni di cui all’art. 9 del Protocollo sui privilegi e sulle immunità dell’Unione, non risulta possibile trarre una definizione di membro del Parlamento europeo. Pertanto, tale nozione va ricostruita alla luce delle disposizioni della legislazione cominutaria, prime fra tutte quelle contenute all’interno del TUE[10], che consentono di affermare che lo status di membro del Parlamento europeo deriva essenzialmente dall’essere eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto.

Per quanto riguarda l’obbligo di adempiere a talune particolari formalità, disciplinate direttamente dalla legislazione nazionale, la CGUE ricorda che gli Stati membri sono, in linea di principio, competenti a disciplinare liberamente la procedura elettorale e che questi, singolarmente, procedono alla proclamazione dei risultati elettorali, mentre al Parlamento non è consentito mettere in discussione la regolarità delle operazioni elettorali. In breve, il Parlamento deve prendere atto dei risultati elettorali, con l’unico compito di verificare i poteri degli eletti. In questo senso, lo status di membro del Parlamento, ai fini dell’articolo 9 del Protocollo, si acquista “in forza e nel momento della proclamazione ufficiale dei risultati elettorali” nell’ambito dello Stato membro di elezione[11].

L’immunità di cui si discute è quella prevista dall’art. 9, c. 2 del Protocollo[12] e si estende ai membri del futuro Parlamento fin dalla prima riunione che viene organizzata dopo la proclamazione dei risultati elettorali, proprio per consentire di dare luogo alla sessione costitutiva e la verifica dei poteri dei nuovi eletti. Di conseguenza, questa immunità è fruibile, da parte dei membri dell’europarlamento, anche prima dell’inizio del loro mandato. Quest’ulteriore argomentazione rafforza l’interpretazione della Corte nel senso che, per essere considerati membri del Parlamento europeo, è sufficiente essere stati ufficialmente proclamati tali.

L’altra questione posta dal giudice del rinvio aveva ad oggetto la possibilità – rectius, la doverosità – della revoca della misura di custodia cautelare imposta al signor Junqueras per i reati gravi di cui era stato accusato, con la conseguenza di avergli impedito di recarsi al Parlamento europeo e adempiere alle formalità richieste. La Corte risponde che l’immunità ex art. 9, c. 2 “osta a che una misura giudiziaria come la custodia cautelare possa ostacolare la libertà dei membri del Parlamento europeo di recarsi nel luogo in cui deve svolgersi la prima riunione della nuova legislatura al fine di adempiere le formalità richieste dall’atto elettorale”.

La decisione della Corte implica che, nel momento della proclamazione dei risultati elettorali, si diventa eurodeputati e, contestualmente, il soggetto eletto inizia a godere dell’immunità di cui all’art. 9, c. 2, che comporta la revoca della misura cautelare imposta da un giudice nazionale, in quanto la previsione dell’immunità è finalizzata a consentirgli di recarsi al Parlamento europeo e adempiere alle formalità richieste. Questo non esclude che il giudice nazionale possa ritenere necessario mantenere la misura cautelare, nonostante l’acquisto dello status di membro del Parlamento europeo, ma potrà decidere in tal senso a patto che lo stesso Parlamento revochi l’immunità ai sensi dell’art. 9, c. 3 Protocollo.

Riassumendo, secondo la Corte, i) si diventa membri del Parlamento europeo al momento della proclamazione dei risultati elettorali da parte dello Stato di elezione; e ii) le eventuali misure cautelari disposte prima della proclamazione dei risultati elettorali, dunque dell’acquisto dello status di membro del Parlamento europeo, cadono, anche se possono essere predisposte nuovamente dal giudice nazionale dopo che lo stesso Parlamento abbia revocato l’immunità al neo-eletto deputato.

Difendere l’unità nazionale o la democrazia rappresentativa? Il (difficile) contemperamento di istanze “costituzionali”

La sentenza risponde ad alcuni quesiti di ordine pratico in tema di immunità, destreggiandosi anche tra questioni politiche di non poco conto: indicativo è il fatto che il giudice rimettente abbia più volte fatto notare alla CGUE che la custodia cautelare si legava ad un procedimento penale per reati particolarmente gravi.

La CGUE ha adottato una posizione garantista, affermando che le immunità previste a favore dei membri del Parlamento europeo hanno come finalità quella di garantire il buon funzionamento e l’indipendenza del Parlamento europeo[13], nonché l’effettività del diritto di eleggibilità previsto, in particolare, dall’art. 39 § 2 della Carta dei diritti fondamentali. Tale diritto di eleggibilità è, infatti, espressione del principio del suffragio universale diretto, libero e segreto ex art. 14 § 3 TUE e art. 1 § 3 dell’Atto elettorale. In questo senso, non appare ragionevole prevedere libere elezioni, ammettendo, allo stesso tempo, che i relativi risultati possano essere rimessi in discussione da una decisione di un giudice nazionale, in un secondo momento (quantomeno da una decisione che non sia rispettosa di apposite regole a tutela dell’istituzione cui appartiene il soggetto condannato – detto ancora meglio, delle regole sulle immunità). In altre parole, la composizione del Parlamento europeo deve riflettere pienamente la libertà di scelta dei cittadini europei (esercitata proprio in sede di elezione)[14], pena la violazione proprio del principio di democraticità rappresentativa dell’Unione stessa.

Il tema nasconde anche questioni di ordine pratico: è lecito domandarsi, infatti, quale sarà la composizione del nuovo Parlamento, atteso che la Corte, nella sua ambigua conclusione, si rimette al giudice nazionale, al quale “spetta […] valutare gli effetti da ascrivere alle immunità di cui gode il sig. Junqueras Vies in altri eventuali procedimenti, come quelli richiamati al punto 30 della presente sentenza, nel rispetto del diritto dell’Unione e, in particolare, del principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, TUE […]” (punto 93 sentenza).

La Corte Suprema spagnola, pur accogliendo l’insegnamento della CGUE, secondo cui per sottoporre a un processo penale un soggetto che ha lo status di parlamentare europeo, occorre prima che il Parlamento stesso abbia revocato l’immunità al soggetto futuro imputato, non è infatti sostanzialmente intervenuta sul caso Junqueras.

Il caso Junqueras rappresenta infatti un unicum in quanto, nel momento in cui il processo spagnolo prende avvio – in particolare la fase dibattimentale – egli non è ancora stato eletto[15], ma acquista questo status prima della sentenza di condanna, e questo è perfettamente legittimo grazie alla presunzione d’innocenza presente nell’ordinamento spagnolo[16].

In cauda venenum

In conclusione dell’articolo, l’epilogo del caso Junqueras. Come emerge dalla sentenza della CGUE, la Corte Suprema spagnola, ancora prima della decisione dei giudici di Lussemburgo, aveva condannato Junqueras con la contestuale perdita definitiva di tutti i pubblici incarichi e funzioni, inclusi quelli elettivi (sentenza del 14 ottobre 2019). Tale condanna è stata confermata dalla Corte Suprema il 9 gennaio 2020, con conseguente notifica al Parlamento europeo della decisione[17]. Del giorno successivo la nota del Presidente Sassoli che prende atto della decisione, dichiarando il deputato Oriol Junqueras Vies decaduto dal proprio mandato[18].

Sia consentita un’ultima notazione in prospettiva de jure condendo. Dal momento che le immunità previste per gli eurodeputati sono funzionali a garantire il buon funzionamento e l’indipendenza del Parlamento (e non un “privilegio personale” dell’eletto)[19] e che il panorama legislativo sul tema è estremamente frastagliato, sarebbe forse necessario dare nuova applicazione all’art. 223 TFUE, il quale già prevede la possibilità di mettere a punto una procedura uniforme per tutti gli Stati membri. Solo così si potranno evitare rischiosi scontri istituzionali fra corti nazionali e CGUE e assicurare che il Parlamento sia indiscutibilmente il riflesso del voto popolare, senza incertezze in merito al rispetto del principio di democraticità rappresentativa dell’Unione europea.

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[1] S. Traversa, voce “Immunità parlamentare”, Enciclopedia del Diritto, Giuffré Francis Lefebvre editore.

[2] Protocollo 7 ai Trattati sui privilegi e sulle immunità dell’Unione europea. Questo Protocollo è espressamente richiamato, con riferimento ai membri del Parlamento europeo, dall’art. 5 Regolamento Parlamento europeo, § 1.

[3] Per esempio, in Italia le garanzie a favore dei membri della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica Italiana sono previste all’art. 68 della Costituzione. In particolare, al c. 1 si trova la garanzia della c.d. insindacabilità; mentre ai cc. 2 e 3 si trova la garanzia della c.d. inviolabilità.

[4] Il testo completo del Regolamento del Parlamento europeo è disponibile all’indirizzo https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/RULES-9-2019-07-02-TOC_IT.html

[5] A suffragio di quanto detto si veda il § 8 dell’art. 9 del Regolamento del Parlamento europeo, a tenore del quale “[la commissione] in nessun caso si pronuncia sulla colpevolezza o meno del deputato (..)”.

[6] Testualmente l’art. 8 c. 1 Atto elettorale: “Fatte salve le disposizioni del presente atto, la procedura elettorale è disciplinata in ciascuno Stato membro dalle disposizioni nazionali”.

[7] La legge è disponibile all’indirizzo https://www.normattiva.it/atto/caricaDettaglioAtto?atto.dataPubblicazioneGazzetta=1979-01-30&atto.codiceRedazionale=079U0018

[8] Corte di Giustizia UE, sentenza della Corte (Grande Sezione) sulla causa C-502/19, 19 Dicembre 2019. Il testo della sentenza è disponibile all’indirizzo http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=2D28C329619ECDA047766B3E520353DF?text=&docid=221795&pageIndex=0&doclang=it&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=8009102

[9] Per un approccio “giornalistico” alla vicenda catalana si consiglia la lettura dell’articolo disponibile all’indirizzo https://www.ilpost.it/2017/10/01/referendum-catalogna-voto-indipendenza/

[10] La CGUE, in particolare, fa riferimento all’art. 10 § 1 TUE e all’art. 14 § 3 TUE. Il primo ricorda che “il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa”, il secondo che “i membri del Parlamento europeo sono eletti a suffragio universale diretto, libero e segreto, per un mandato di cinque anni”.

[11] Conclusioni dell’Avvocato Generale Szpunar, 12 Novembre 2019, § 70 “[…] ritengo che una persona la cui elezione al Parlamento sia stata ufficialmente proclamata dall’autorità competente dello Stato membro in cui si sono tenute le elezioni di cui trattasi acquisisca unicamente per suddetto fatto e da tale momento la condizione di membro del Parlamento, a prescindere da qualsiasi formalità successiva cui l’interessato debba adempiere, che sia in forza del diritto dell’Unione o del diritto nazionale dello Stato membro di cui trattasi. Una persona siffatta conserva la condizione in parola sino al termine del suo mandato, fatti salvi i casi di sua scadenza […]”. Il testo completo è disponibile all’indirizzo http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=220537&pageIndex=0&doclang=IT&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2176614

[12] Si ripete, art. 9, c. 2 Protocollo: “L’immunità li copre anche quando essi si recano al luogo di riunione del Parlamento europeo o ne ritornano”.

[13] Si vedano, in particolare, i §§ 92 e 94 delle Conclusioni dell’Avvocato generale Szpunar, 12 Novembre 2019.

[14] P. van Elsuwege, A Matter of Representative Democracy in the European Union. The Catalan Question before the Court of Justice, in Verfassungsblog, 25 Dicembre 2019, disponibile all’indirizzo https://verfassungsblog.de/a-matter-of-representative-democracy-in-the-european-union/

[15] Dunque non gode dell’immunità parlamentare rispetto all’avvio del procedimento penale.

[16] La condanna a 13 anni di detenzione e 13 anni di interdizione assoluta di tutti i pubblici incarichi e funzioni è datata 14 Ottobre 2019, quindi successiva alla proclamazione dei risultati elettorali, tenutasi il 13 Giugno dello stesso anno. A suffragio di questa affermazione si può ricordare la decisione del Parlamento europeo di riconoscere a Junqueras lo stato di eurodeputato a decorrere dal 2 Luglio 2019.

[17] Per un approccio “giornalistico” alla questione https://elpais.com/politica/2020/01/09/actualidad/1578558992_366834.html

[18] Disponibile all’indirizzo che segue la nota del Presidente del Parlamento europeo, Sassoli

[19] A conferma di questa asserzione la sentenza fa riferimento anche alla giurisprudenza della Corte EDU che si è occupata, a più riprese, delle diverse forme di immunità parlamentare istituite nei sistemi politici degli Stati appartenenti all Consiglio d’Europa.