Partiti politici e obblighi di trasparenza

A cura di: Antonio Ceruso

1.Introduzione

La Legge n. 3/2019 intitolata “Misure per il contrasto dei reati contro la pubblica amministrazione, nonché in materia di prescrizione del reato e in materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici”[1], definita dalle cronache giornalistiche come la “Legge Spazza Corrotti”, tra le numerose disposizioni che ha introdotto nel suo unico articolo omnibus ha introdotto una specifica disciplina per i partiti politici e le fondazioni nei commi da 11 a 28: si tratta delle norme che attengono alla trasparenza ed al controllo dei partiti e movimenti politici e dei loro finanziamenti, nonché alla regolamentazione delle fondazioni. Come sottolineato durante i lavori preparatori nelle commissioni, l’allora Disegno di Legge n. 1189 doveva continuare il percorso di lotta ai fenomeni corruttivi presenti nel nostro paese, promuovendo politiche per attuare le raccomandazioni del “Group of States against Corruption” (GRECO) e le norme internazionali contenute nella Convenzione penale sulla Corruzione. Da uno degli ultimi rapporti di questo organismo in seno al Consiglio d’Europa (Giugno 2018), sebbene lo Stato italiano avesse intrapreso un percorso positivo nella prevenzione e nella lotta ai fenomeni corruttivi, il giudizio era risultato in parte negativo. In particolare occorreva “elaborare un approccio coordinato per la pubblicazione di informazioni sul finanziamento dei partiti e delle campagne elettorali, e garantire che tali informazioni fossero rese disponibili in modo coerente, comprensibile e puntuale, di modo da permettere un accesso al pubblico più semplice e immediato, anche attraverso l’utilizzo di internet”[2]. Il Gruppo Greco non bocciava in toto quanto normato negli anni, ma invitava il nostro paese a colmare le lacune del sistema in alcuni punti, tra cui la mancanza di una normativa sufficiente sulla trasparenza delle movimentazioni finanziarie dei partiti politici. Fatte proprie queste raccomandazioni, come si legge nella relazione illustrativa alla legge Spazza corrotti la principale motivazione si rinviene nella insufficiente capacità della normativa vigente di aggiornare, rendendo pubbliche e trasparenti, le forme di sostegno economico-finanziario-patrimoniale delle strutture partitiche italiane, nonché delle fondazioni e dei comitati i cui organi di vertice sono stati nominati o comunque risultano connessi con il mondo politico. Attraverso una rimodulazione delle leggi in materia, anche sul versante sanzionatorio in caso di omissione delle informazioni dovute, l’effetto complessivo consisterà in un aumento della qualità, della tempestività e della completezza delle informazioni sui contributi, elargizioni ed erogazioni[3]. Da una prima analisi si evince come il legislatore avesse intenzione di far emergere il mondo sommerso del fenomeno corruttivo che si annidava all’interno del mondo politico e di come lo stesso sistema politico sfruttasse le forme, anche blande, della corruzione per ottenere vantaggi economici e non durante le varie fase della legislatura. Lo stesso Presidente della Repubblica Sergio Mattarella ha sottolineato come la società civile e moderna dovesse sempre tendere a combattere ogni forma di fenomeno corruttivo: “la corruzione in Italia, ma non solo in Italia, esiste. È un fenomeno grave perché divora risorse, nega diritti e mina il rapporto di fiducia tra lo Stato ed i cittadini. Ma non sarebbe giusto pensare che tutto il paese sia così o che sia in balia della corruzione. Abbiamo anticorpi per combatterla. Sconfiggere la corruzione continua ad essere tra gli impegni primari del Paese e, affinché l’azione di contrasto sia efficace, è indispensabile, accanto all’impegno delle istituzioni centrali e locali, il contributo di ciascun cittadino e dei soggetti economici e sociali”[4]. Chiaramente la lotta alla corruzione non può non coinvolgere le strutture di rappresentanza dei cittadini, non può non scavare nelle profondità del sistema partitico per scovare tracce e segni di inquinamento da corruzione che si annidano nelle strutture di queste forma associative. L’immagine dell’apparato amministrativo-statale doveva essere ristabilita per ridare luce alla cosa pubblica tale che questa non fosse più percepita come struttura inefficiente dove si annidasse clientelismo e illiceità. Si aggiunga un ulteriore punto. I partiti politici sono indicati all’art. 49 Cost. come associazioni che concorrono in modo democratico a determinare la politica nazionale; quel concetto di democratico non fa riferimento alla organizzazione interna del partito[5], ma alla modalità di partecipazione alle elezioni locali, regionali, nazionali ed europee. I partiti politici sono soggetti che hanno sì soggettività giuridica, sono portatori di interessi e diritti, ma rientrano nella categoria delle associazioni non riconosciute perché non hanno chiesto il requisito della personalità giuridica[6] e hanno autonomia patrimoniale imperfetta. Non essendovi nessun controllo pubblico, pur essendo entità a cui l’ordinamento riconosce la titolarità e l’esercizio di funzioni pubbliche rilevanti[7] e capaci di assicurare la partecipazione democratica a tutti i cittadini della nazione[8], per molti anni i partiti politici non hanno avuto stringenti obblighi di rendicontazione e giustificazione delle risorse gestite per la loro attività. Anche in questo senso la Legge n. 3/2019 intende potenziare gli strumenti che saltuariamente erano stati elaborati dal Parlamento durante le varie legislature.

2. Legge n. 96/2012 e decreto-legge n. 149/2013

Sarebbe fuorviante e non storicamente corretto ipotizzare che la nuova legge sulla trasparenza dei partiti e fondazioni rappresenti la sola fonte principale per la lotta alla corruzione nel mondo della politica. Questa legge è la più recente, ma non l’unica. Il finanziamento pubblico ai partiti ha avuto inizio nella prima metà degli anni 70, con la legge n. 195/1974 era previsto l’ammontare complessivo di Lire 15 mila milioni ai partiti politici che avessero partecipato alle elezioni nazionali ottenendo una cifra elettorale nazionale di almeno 300.000 voti ovvero una cifra nazionale non inferiore al 2% dei voti validamente espressi (art.1). Per i gruppi parlamentari, al fine di assicurare un corretto esercizio delle funzioni istituzionali negli organi nazionali, era disposta la somma complessiva di Lire 45.000 milioni a titolo di contributo (art. 3). Non potevano essere riconosciute valide le erogazioni a partiti politici, loro articolazioni-organizzative o gruppi parlamentari, provenienti da parte di enti pubblici, pubbliche amministrazioni e società il cui 20% del capitale fosse controllato da suddetti partiti politici; la violazione di queste disposizioni era sanzionata con la reclusione da 6 mesi a 4 anni. La legge aveva immediatamente suscitato una forte critica nella società civile[9] perché la forma di elargizione ai partiti politici era considerata eccessivamente ampia. Anche ad ammettere la legittimità dei rimborsi per i gruppi politici che partecipavano alle elezioni nazionali, non sembrava giustificabile in nessuno modo una seconda forma di contribuzione pubblica a favore dei gruppi parlamentari, che erano obbligati a dare il 95% delle somme richieste al partito di appartenenza. Solo con il Referendum del 1993 promosso dai Radicali il finanziamento ai gruppi parlamentari (ma non ai partiti) fu abolito. Una nuova stretta alle forme di contribuzione pubblica dei partiti è stata prevista con la legge n. 96/2012 rubricata “Norme in materia di riduzione dei contributi pubblici in favore dei partiti e dei movimenti politici, nonché misure per garantire la trasparenza e la rendicontazione dei medesimi[10]”. La logica che ispira il provvedimento è avviare anche nel campo politico una attività di contrazione della spesa pubblica e di esecuzione di politiche di “spending review” per attuare i principi di pareggio di bilancio e riduzione del debito pubblico. Tra le principali novità del nuovo testo si registra la divisione del contributo pubblico in due parti: la somma fissa del contributo è pari a € 91.000.000, di cui il 70% erogato per il rimborso delle spese e il restante 30% per il “cofinanziamento” (art.1). Per accedere al contributo il partito deve avere almeno un candidato eletto nella circoscrizione o deve avere raggiunto almeno il 2% dei voti complessivi validamente espressi (art.2). Novità più importanti sono però altre. Per accedere al finanziamento i partiti devono dotarsi sia di un atto costitutivo sia di uno Statuto da presentare al Presidente della Camera o del Senato entro 45 giorni dalle elezioni, indicando il rappresentante del partito che presenta la domanda di rimborso/contributo (art. 5). Interessante appare l’ultimo comma di questo articolo che recita testualmente: “Lo Statuto deve essere conformato ai principi democratici della vita interna, con particolare riguardo alla scelta dei candidati, al rispetto delle minoranze e ai diritti degli iscritti”. L ‘articolo creava una connessione indiretta con l’art. 49 Cost. ma rimaneva una enunciazione di diritto. Come criticamente enunciato[11], l’art. 5 della Legge N. 69/2012 non specifica come effettuare l’organizzazione, a quali organi affidare i controlli, i criteri con cui effettuare questo controllo. Queste disposizioni democratiche dal sapore costituzionale sembravano rimanere una enunciazione di principio. Anche la normativa sui controlli è particolarmente interessante. Si prevede che i partiti sottopongano i loro bilanci al controllo di una società dei conti esterna (scelta tra quelle presenti nel registro tenuto dalla Consob ai sensi dell’art. 161 del D. Lgs 58/1998) e che l’incarico possa essere affidato solo per un massimo di 6 esercizi (primi 3 esercizi ordinari e gli altri 3 esercizi successivi in aggiunta) (art. 9, com.1). Invece a livello di “controllo esterno” è istituita una Commissione per la trasparenza ed il controllo dei partiti politici e dei movimenti politici. Composta da 5 membri scelti tra le Supreme Magistrature, la Commissione esercita controlli sui rendiconti e bilanci dei partiti politici, anche di quelli che non hanno partecipato alle nuove elezioni ma ha goduto del diritto al contributo pubblico. Tra i poteri della Commissione vi è il controllo sulla documentazione prodotta per confrontare entrate e spese denunciate, la richiesta di integrazione o di correzione in caso di irregolarità, obbligo di riferire del suo operato ai Presidente delle Camere mediante relazione, poteri sanzionatori incisivi tra cui, oltre alle ordinarie sanzioni economiche, la proposta di interruzione di contributo al partito e la perdita della capacità di rappresentanza del tesoriere del partito[12]. Infine è stato ridimensionato il tetto massimo di somme donate da privati durante la campagna elettorale, passate dagli iniziali € 50.000 a € 5.000, sempre da rendicontare e denunciare oltre alle spese per la campagna elettorale, tra cui materiale e mezzi di propaganda, organizzazioni e manifestazioni in luoghi pubblici o aperti al pubblico ed impiego di personale (art. 13). Le disposizioni introdotte nel 2012 hanno colto la necessità di un adeguamento alla normativa sui partiti politici, predisponendo sia una maggiore trasparenza dei loro introiti e guadagni sia una necessaria attività di sorveglianza per prevenire possibili forme distrattive dei fondi dei partiti stessi[13]. Prima che potessero essere concretamente analizzati gli effetti della nuova legge, il legislatore ha rinnovato nuovamente la disciplina attraverso l’introduzione del D.L 149/2013[14], rubricata “Abolizione del finanziamento pubblico diretto, disposizioni per la trasparenza e la democraticità dei partiti e disciplina della contribuzione volontaria e della contribuzione indiretta nei loro confronti”.  Tra i profili principali da valutare del nuovo provvedimento, in continuazione con il precedente nell’ottica della riduzione della spesa pubblica e della trasparenza nel mondo politico, si considerano: l’abolizione delle spese per le consultazioni elettorali e i contributi pubblici erogati per l’attività politica e a titolo cofinanziamento (art. 1 e 14), la destinazione del 2×1000 dell’imposta sul reddito per ogni contribuente da destinare ai partiti politici a partire dall’anno 2014 (art. 12), detrazioni fiscali pari al 26% delle erogazioni liberali comprese tra 30 e 30.000 euro a favore dei partiti politici (art.11), raccolta telefonica tramite sms o chiamate dirette su numeri pre-costituiti (art. 13) ed estensione a partiti e movimenti politici delle disposizioni in materia di trattamento straordinario di integrazione salariale e obblighi contributivi (art. 16)[15]. Viene anche istituito un apposito elenco nazionale dei partiti politici che abbiano richiesto forme di agevolazioni fiscali, dietro assenso positivo della Commissione per la trasparenza (art. 4). Assicurare la trasparenza nelle movimentazioni economiche è altresì la finalità dell’art. 15 del D.L 149/2013 che, nel modificare l’art. 12 della L. 96/2012, dispone che anche coloro che esercitano incarichi di tesorieri o comunque gestiscono le finanze dei partiti e dei movimenti politici sono obbligati a pubblicizzare la loro situazione patrimoniale, ai sensi della L. 441/1982 in materia di pubblicità della situazione patrimoniale di titolari di cariche elettive e di enti pubblici. Rimangono ferme le disposizioni in materia di democraticità dei partiti, obbligo dello Statuto, rendicontazione, bilancio consolidato, controllo esterno della società di revisione dei conti; viene invece modificata la nomenclatura della Commissione sui partiti politici, da ora denominata Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici. Sebbene le recenti disposizioni fossero valutate come il tentativo delle istituzioni di ridurre gli emolumenti e le elargizioni che negli anni avevano aumentato il bacino finanziario di quasi tutte le compagini politiche nazionali, inchieste recenti[16] hanno indagato sugli effetti delle recenti riforme ed hanno portato all’emersione di alcuni dati: le entrate dei partiti sono diminuite, dal 2013 al 2017, complessivamente del 62%, con una cifra di “solo” 15,2 milioni di euro nel 2013 contro i 180 milioni del periodo ante riforma. Ma contemporaneamente si assiste ad un aumento di contributi provenienti dagli stessi membri dei gruppi parlamentari per mantenere gli equilibri di bilancio (Es. il Movimento 5 stelle chiede ai suoi membri erogazioni di € 300). La situazione, forse anche paradossale alla luce delle riforme esposte, ha comportato un accentramento dei singoli gruppi parlamentari delle istituzioni rispetto all’intero partito politico. Basti riflettere che le spese per le spese della comunicazione dei singoli gruppi sono passate da 2,9 milioni a 5,4 milioni di euro. La conseguenza di questi dati è che si assiste ad una forma di contribuzione che tende a modificare gli equilibri politici, favorendo quelle forze che detengono un bacino maggiore di seggi in Parlamento.

3. La Legge n. 3/2019: trasparenza anche per le fondazioni

Come anticipato la Legge n. 3/2019 ha varato un corposo disposto di norme nella seconda parte del suo corpo esclusivamente dedicate alla trasparenza dei partiti, dei movimenti e delle fondazioni. Innanzitutto[17] il comma 11 prevede un doppio obbligo di pubblicità per partiti e loro candidati durante le elezioni in comuni con più di 15.000 abitanti. Si prevede di annotare su un apposito registro (da conservare presso la sede del partito) di ogni elargizione superiore a € 500 proveniente da privati e che tali elargizioni dovranno essere poi annotate sia all’interno del rendiconto del partito che nel sito internet delle forze politiche partecipanti alle elezioni. Il comma 12 impone che nessun partito o movimento o singolo candidato è concesso di accettare elargizioni o contributi da enti pubblici non assoggettati a tassazione sul suolo italiano; in caso di omissione degli obblighi suddetti la legge impone una sanzione pecuniaria e il versamento di quanto indebitamente percepito alla Cassa delle Ammende (comma 13). Integrando le disposizioni del Testo Unico degli Enti locali, o quasi a volerne anticipare l’attuazione e gli effetti, i commi 14 e 15 impongono ai partiti di pubblicare certificato penale e curriculum vitae del candidato entro sette giorni dalla consultazione e la loro successiva pubblicazione sul sito dell’ente locale ove sono state indette le elezioni. I commi 17 e 18 della Legge Spazza-corrotti nell’abbassare le quote professionali ed i compensi che gli esponenti delle forze politiche hanno obbligo di denunciare alla Presidente della Camera, riducendo l’importo da € 5.000 a € 500. Invece il comma 19 impone il divieto di elargizioni da parte di cooperative sociali e consorzi costituiti come cooperative. Ma la tematica che costituisce maggiore novità della legge Spazza-corrotti e che ha rappresentato una spinosa questione nel panorama giuridico per gli effetti che essa ha generato, è costituita dai commi da 20 a 28 sui rapporti tra partiti e fondazioni. Difatti fondazioni, comitati e associazioni che hanno continuità o comunque vicinanza con i partiti e i movimenti politici, devono essere equiparati a questi ultimi in tema di trasparenza e pubblicità delle elargizioni/contribuzioni[18]. Sono assimilati alle forze politiche le associazioni e le fondazioni che presentano uno dei seguenti elementi: a) organi di vertice determinati da deliberazioni di partiti politici, b) organi direttivi costituiti in tutto o in parte da membri di partiti politici o di movimenti politici o comunque di soggetti che abbiano ricoperto, negli ultimi dieci anni, incarichi nel Parlamento nazionale, presso i Consigli regionali o nelle Assemblee degli enti locali, c) somme complessive pari o superiori a € 5.000 a titolo di donazioni od altre liberalità dirette a movimenti, partiti o loro articolazioni interne. I commi da 21 a 26 prevedono i poteri sanzionatori della Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici. Quest’ultima può erogare una sanzione economica non inferiore al triplo e non superiore al quintuplo del valore dei contributi quando questi ultimi siano stati acquisiti da parte di soggetti contrari alla pubblicità dei dati, siano somme erogate da enti o governi non soggetti a tassazione sul suolo italiano e secondo le regole nazionali di tassazione o siano somme non annotate nel registro, nel rendiconto di esercizio o nel sito internet del partito politico. Invece il comma 23 prevede una sanzione estremamente elevata, da € 12.000 a € 120.000 per inosservanza degli obblighi di pubblicità del curriculum vitae e del casellario penale del candidato alla carica di primo cittadino dell’ente locale. Infine il comma 27dispone una delega all’Esecutivo per l’emanazione di un decreto legislativo che, riorganizzando l’intera disciplina della trasparenza e della pubblicità, diventi il principale testo unico di riferimento della materia. L’ottica di rafforzamento delle normative per prevenire e combattere tutte le forme di corruzione nel mondo politico rappresenta una nobile attività ed intenzione, che continua il progetto riformatore azionato con la Legge Severino (L. 190/2012) e la Legge Anticorruzione (L. 69/2015) di limitazione di ogni fenomeno corruttivo nel mondo della Pubblica Amministrazione. Eppure non mancano voci di dissenso per alcune delle disposizioni in tema di fondazioni. Confindustria ha manifestato perplessità per l’uso di un criterio cronologico assai ampio come spia di un collegamento tra ex organi di partiti politici e membri apicali di fondazioni ed associazioni alla luce della difficoltà di individuare un riscontro dell’effettiva e reale influenza che questi ex soggetti pubblici avrebbero in sede di deliberazioni assembleari, con il solo rischio di estendere un regime normativo a soggetti avulsi da ogni collegamento con la sfera politica[19]. Anche il Garante della Privacy, in sede di audizione parlamentare, ha manifestato la necessità di circoscrivere adeguatamente la portata dello Spazza-corrotti, “selezionando gli enti che effettivamente assumono un ruolo attivo di supporto a partiti e movimenti”. Un recente studio pubblicato da “Openpolis” ha sottolineato che le criticità maggiori del nuovo provvedimento anti corruzione sono le lacune di alcuni commi (ad es. non si comprende cosa voglia significare quel concetto di “in parte” per la composizione degli organi direttivi delle fondazioni o se gli obblighi di trasparenza devono indicare anche i nominativi di coloro che dispongono le elargizioni/contributi) e l’incertezza interpretativa di altre (devono essere ricomprese anche quelle forme di associazionismo che ha il fine di svolgere indagini di carattere politico o che si intendono promuovere la cultura politica nazionale alle nuove generazioni ?)[20]. Anche se il Gruppo Greco del Consiglio D’Europa ha espresso apprezzamenti positivi per la recente riforma del Ministro della Giustizia Bonafede[21], rimangono le perplessità di questa riforma anche in tema di equiparazioni tra partiti e fondazioni, e forse anche quest’ultima parte sarà oggetto in futuro di una questione di legittimità costituzionale (forse per contrasto con le disposizioni in materia di associazionismo), come recentemente verificatosi per altre disposizioni del testo[22].

[1] Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 13 del 16-01-2019

[2] M.C. UBIALI, La disciplina Italiana nell’ultimo rapporto del Greco: tra le criticità la corruzione degli arbitri, la corruzione internazionale, il finanziamento dei partiti, in Diritto Penale Contemporaneo, Luglio 2018 )

[3] Relazione illustrativa al Disegno di Legge n. 1189, pag. 50-52 (http://documenti.camera.it/leg18/pdl/pdf/leg.18.pdl.camera.1189.18PDL0029490.pdf)

[4] Repubblica, 9 Dicembre 2017

[5] G. Mortari, durante i lavori della Costituente, aveva presentato un emendamento per assicurare il controllo dei partiti alla Corte Costituzionale, la quale si sarebbe dovuta accertare che l’organizzazione interna delle strutture partitiche fosse idonea a rappresentare i principi generali di libertà, partecipazione, uguaglianza, tutela dei diritti

[6] Non trova applicazione il D.P.R 10-02-2000, n. 361 sull’obbligo di registrazione presso i registri tenuti dalle Prefetture-Uffici territoriali del Governo e delle Regioni

[7] Cort. Cost. sent. n. 69/1978, Punto 4 “Considerato in Diritto”

[8] Cort. Cost. sent. 35/2017, Punto 11.2 “Considerato in Diritto”

[9] P. BORIONI, Risorse per la politica: il finanziamento dei partiti tra tradizione e innovazione, Roma, Carocci, 2005

[10] Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 158 del 09-07-2012

[11] L.FOTI, Modifiche alla legge sui rimborsi elettorali e dibattito sul finanziamento pubblico ai partiti, in Associazione Italiana dei Costituzionalisti, Riv. N. 3/2012, pag. 11-12

[12] L.FOTI, Modifiche alla legge sui rimborsi elettorali e dibattito sul finanziamento pubblico ai partiti, in Associazione Italiana dei Costituzionalisti, Riv. N. 3/2012, pag. 7-10

[13] Tra gli eventi di cronaca che hanno spinto per questa riforma il caso dell’ex tesoriere della Lega Nord, accusato di appropriazione indebita dei fondi pubblici del suo partito

[14] Gazzetta Ufficiale Serie Generale N. 303 del 28-12-2013

[15] Altalex, Abolizione finanziamento pubblico ai partiti: il decreto coordinato in Gazzetta, del 10-03-2014 (https://www.altalex.com/documents/leggi/2014/03/10/abolizione-finanziamento-pubblico-ai-partiti-il-decreto-coordinato-in-gazzetta)

[16] Linkiesta, Fine del finanziamento pubblico ai partiti: aumentano le spese e diminuisce la trasparenza, del 01-08-2018 (https://www.linkiesta.it/2018/08/fine-del-finanziamento-pubblico-ai-partiti-aumentano-le-spese-e-diminu/)

[17] M.C.UBIALI, Le disposizioni extra penali della Legge spazza-corrotti: trasparenza e finanziamento dei partiti politici e delle norme sulla regolamentazione delle fondazioni, in Diritto Penale Contemporaneo, 21 Gennaio 2019

[18] M.C.UBIALI, Le disposizioni extra penali della Legge spazza-corrotti, Ibidem.

[19] Confindustria, Legge c.d Spazza-corrotti (L.n. 3/2019), Marzo 2019, pag. 9-10 )

[20] Openpolis, Le nuove regole sulle fondazioni politiche sono poco chiare, 14 Gennaio 2019 (https://www.openpolis.it/le-nuove-regole-sulle-fondazioni-politiche-sono-poco-chiare/)

[21] Rapporto Europeo sulla Corruzione (www.gnewsonline.it)

[22] Cort. Cost. n. 32/2020 che ha dichiarato parzialmente incostituzionale l’art. 1, com. 6, lett. b) per violazione del principio di irretroattività delle nuove disposizioni per fatti pregressi