Precettazione: nessuna scansione procedimentale se il termine di avviso dello sciopero non è rispettato
Con sentenza n. 2468 del 24 aprile 2018, la Sezione III del Consiglio di Stato si è pronunciata circa i provvedimenti di precettazione di autisti di Azienda Municipalizzata Trasporti. La decisione del Consiglio di Stato, in buona sostanza, ha riguardo alla violazione della scansione procedimentale dell’ordinanza di precettazione.
Prima di procedere alla disamina della pronuncia del Consiglio di Stato è necessario inquadrare brevemente l’istituto della precettazione: questo è quel provvedimento amministrativo straordinario attraverso cui l’autorità competente impone di terminare uno sciopero, introdotto dalla Legge n. 146 del 12 giugno 1990, rubricata “Norme sull’esercizio del diritto di difesa nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istruzione della Commissione di garanzia dell’attuazione della legge”. Tale provvedimento può essere deliberato dalla Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, dal Prefetto o dal Presidente del Consiglio dei Ministri o da un Ministro da questi delegato. Infatti, l’articolo 8, comma 1 della Legge 146/1990 statuisce che il provvedimento venga emanato “quando sussista il fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti della persona costituzionalmente tutelati […], che potrebbe essere cagionato dall’interruzione o dalla alterazione del funzionamento dei servizi pubblici […]”[1].
Inoltre, si segnala che il comma 5 dell’articolo 2 della Legge 146/1990 prescrive che il preavviso dello sciopero, volto a consentire l’erogazione delle prestazioni indispensabili ed altresì per “favorire lo svolgimento di eventuali tentativi di composizione del conflitto e di consentire all’utenza di usufruire di servizi alternativi”, non può essere inferiore a dieci giorni. Ancora, l’articolo 8, comma 2, L. 146/1990 stabilisce la possibilità che l’ordinanza di precettazione disponga il differimento dell’astensione collettiva ad altra data, riduca la sua durata o prescriva l’osservanza da parte dei soggetti che la proclamano, di coloro che vi aderiscono nonché delle amministrazioni o imprese che erogano il servizio di “misure idonee atte ad assicurare livelli di funzionamento del servizio pubblico compatibili con la salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati di cui all’articolo 1, comma 1”.
Si rende necessario ripercorrere la vicenda. Nelle prime ore del mattino del 19 novembre 2013 l’Azienda di Mobilità e Trasporti S.p.A. (A.M.T.) inviava notizia di astensione dei dipendenti dal lavoro all’Ufficio del Prefetto di Genova (si noti come dunque tale notizia non sia stata preceduta dal preavviso dell’articolo 2 comma 5 L. 146/1990, di cui si è detto). Nella stessa giornata, in virtù della mancata partecipazione alla prima riunione indetta dal Prefetto, questo stesso provvedeva alla precettazione del personale dell’AMT (con ordinanza n. 22), il personale tuttavia si asteneva dal lavoro e neppure il tentativo di conciliazione aveva avuto esito positivo. Sempre nella stessa giornata il Prefetto di Genova adottava un nuovo decreto comandando al personale dell’AMT di garantire, per il giorno successivo, l’uscita dei mezzi delle rimesse secondo gli orari stabiliti. Continuando lo sciopero, il Prefetto nei giorni 20 e 21 novembre emetteva altre due ordinanze di precettazione. Dunque, in totale, per la stessa vicenda sono state emesse quattro ordinanze di precettazione; queste stesse sono state appellate dai dipendenti dell’AMT, con quattro distinti ricorsi proposti dinanzi al TAR Liguria; con sentenze del 28 febbraio 2017 (n. 129, 130, 131 e 132), il giudice amministrativo accoglieva i ricorsi annullando i provvedimenti prefettizi. In seguito a ciò, il Ministero dell’Interno e la Commissione di Garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali avevano impugnato le sentenze che annullavano le ordinanze prefettizie (la sentenza in commento si occupa principalmente della sentenza che annullava l’ordinanza del 19 novembre 2013, n. 43633, la seconda). Il TAR Liguria riteneva fondata l’impugnazione in quanto (1) il provvedimento impugnato imponeva ai lavoratori lo svolgimento integrale della prestazione lavorativa, e non già una soluzione di contemperamento delle esigenze dell’utenza del servizio di trasporto pubblico, (2) l’omesso preavviso ex art. 2 comma 5 “sortisce effetti esclusivamente in ambito disciplinare e non si presta a legittimare una compressione totale del diritto allo sciopero”. In breve, la sentenza accoglieva il ricorso ed annullava l’ordinanza prefettizia del 19 novembre 2013.
Da qui, Ministero e Commissione deducevano tra i motivi di impugnazione la violazione dell’articolo 2 (oltre che degli articoli 4, 5 ed 8) della L. 146/1990 ritenendo che “salvo che nei casi di sciopero in difesa dell’ordine costituzionale o per gravi eventi lesivi dell’incolumità e della sicurezza dei lavoratori, la durata minima del termine di preavviso prescritta dal citato art. 2 (dieci giorni) non sarebbe derogabile, essendo detto termine finalizzato a consentire all’amministrazione o all’impresa erogatrice del servizio di predisporre le misure che consentano comunque di garantire la continuità del servizio e all’utenza di usufruire di servizi alternativi, nonché a favorire lo svolgimento di eventuali tentativi di composizione del conflitto”, ed altresì i motivi dedotti dagli appellanti proseguivano adducendo illogicità e travisamento dei fatti in quanto la sentenza non avrebbe tenuto conto delle effettive circostanze che avrebbero reso impossibile tanto il preavviso quanto l’adozione di adeguate misure atte a far fronte alle esigenze del trasporto pubblico locale. Circa l’articolo 8, invece, la censura ha avuto riguardo alla ratio del potere di precettazione assegnata al Prefetto, il quale avrebbe dovuto consentire un intervento in extremis atto a scongiurare il pericolo di un grave pregiudizio ai diritti degli utenti (in relazione a rischi di criticità individuati dall’autorità prefettizia), “operando si un piano distinto rispetto alle prerogative riconosciute in capo alla Commissione”. Gli appellati dunque si costituivano in giudizio e riproponevano i motivi che non erano stati esaminati dal giudice di prime cure.
Da qui, prima di affrontare le singole censure, il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario riepilogare le acquisizioni a cui è pervenuta la giurisprudenza della Cassazione civile e la Quarta Sezione del Consiglio di Stato, proprio in materia di sciopero dei servizi pubblici essenziali. Interessante è in questa sede esaminare quest’ultima, sent. 22 marzo 2005, n. 1161, VI sez. Consiglio di Stato, che aveva accolto l’appello del Ministro dei Trasporti ritenendo che, in mancanza di accordo, la precettazione del 100% dei lavoratori scioperanti sarebbe stata necessaria ad assicurare la salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente protetti.
Dunque, con riferimento alla controversia riportata, su cui il consiglio di Stato è stato chiamato a rispondere, tra l’altro, dell’eventuale violazione della procedura di precettazione è da riscontrare che lo sciopero sia stato indetto ad horam, rendendo impossibile il preavviso; il ché “colora di assorbente illegittimità l’agitazione e si riverbera inevitabilmente sul normale svolgimento della procedura di raffreddamento del conflitto, prevista dalla L. 146 del 1990 [2]”. Perciò, il Consiglio di Stato si è espresso nel senso per cui se il termine di 10 giorni di preavviso non viene rispettato dai promotori, in principio, questi non possono poi invocare l’esatta osservanza della scansione procedimentale da parte dell’amministrazione, fermo restando che nel caso di specie il Prefetto di Genova abbia comunque esperito, nei limiti del possibile, gli adempimenti di cui alla legge 146/1990. Dunque, il consiglio di Stato conclude che non sono ravvisabili le violazioni procedimentali denunciate dagli appellati.
[1] Sul tema della precettazione si legga: GIULIANO R., Sciopero nei servizi pubblici essenziali: cos’è la precettazione?, www.iusinitinere.it
[2] Con testuali parole si esprime il Consiglio di stato, sez. III sentenza n. 2468 del 24 aprile 2018.
Rossella Santonicola, nasce a Napoli nel 1994, é studentessa di giurisprudenza dell’ateneo federiciano attualmente iscritta al suo ultimo anno.
Conseguita la maturità classica, ad indirizzo linguistico a Nocera inferiore (provincia di Salerno), città dove vive fin dalla nascita, segue poi la sua passione per lo studio del diritto.
L’ammirazione per il diritto e per le lingue e culture europee la portano a studiare per un semestre diritto e Amministrazione delle Imprese all’Università cattolica di Pamplona (Spagna), grazie alla vincita di una borsa del progetto europeo ‘Erasmus’. Questa esperienza le apre nuovi orizzonti fino a farle sviluppare propensione per le materie che riguardano la Pubblica Amministrazione e la comparazione tra ordinamenti giuridici, che la conduce ad uno studio critico e ragionato del diritto.
A conclusione del suo percorso universitario è attualmente impegnata a scrivere la tesi in diritto amministrativo comparato dal titolo “La prevenzione e il contrasto della corruzione. Prospettive di diritto comparato tra Italia e Francia”.
Da sempre amante della lettura, nel tempo libero si dedica a classici e romanzi. Ama viaggiare, scoprire posti nuovi, conoscere nuove culture e relazionarsi con persone sempre diverse.
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