Il principio del contraddittorio amministrativo: tra conoscenza e partecipazione
Spina dorsale del processo amministrativo è, oggi, il principio del contraddittorio, una garanzia costituzionale inalienabile per le parti processuali e l’autorità giudiziaria. Con l’entrata in vigore della legge costituzionale del 23 novembre 1999 sono stati inseriti, all’interno dell’articolo 111 della Costituzione, connotati di riferimento del giusto processo, tra cui il principio del contraddittorio. Oggi, il giusto processo, è la bussola di tutta la materia processuale. E’ bene, a questo punto, definire il giusto processo. Quest’ultimo indica una garanzia assoluta per i soggetti processuali. Affinchè un processo possa ritenersi giusto deve, necessariamente ed ampiamente, obbedire ai principi di parità delle parti processuali, contraddittorio tra le parti e quello della ragionevole durata del processo[1]. Tra i principi cardine quello di maggiore coinvolgimento processuale è, sicuramente, il contraddittorio tra le parti. Esso presuppone la partecipazione delle parti, nel caso del diritto amministrativo degli interessati, allo svolgimento del processo. Oltre la partecipazione ciò che viene originariamente garantita è la conoscenza. Per poter partecipare bisogna essere messi al corrente dello svolgimento del processo. La conoscenza, o meglio la notifica dell’inizio del processo è presupposto del contraddittorio.
“Il contraddittorio non è un fine ma un mezzo. Il contraddittorio è uno strumento utile del processo, quando vi sono ragioni per contraddire, se non ve ne sono, è un ingombro.” Queste parole di Carnelutti sono considerate il preambolo dell’interpretazione giuridica dell’istituto. Ancora oggi il contraddittorio viene considerato un mezzo mediante il quale raggiungere l’equità processuale.
Tale principio costituzionale deve essere garantito in ogni procedimento, eventualmente anche in forma differita. Esso presuppone la partecipazione delle parti al processo, e predispone l’assoluta conoscibilità degli atti processuali delle motivazioni su cui si basa il processo e le “accuse” mosse contro gli interessati. Il contraddittorio è finalizzato, nel processo amministrativo, anche, all’adempimento di obblighi di trasparenza, oltre che conoscitivi. La forza di questo principio si racchiude tutta nella conoscenza, da parte di chiamati in causa, della sostanza e della forma del processo mosso a loro carico[2].
Nato come principio generale, il contraddittorio, si traduce, in tutte le materie processuali. In ambito amministrativo, esso, tende a garantire che la decisione del giudice, riguardo la questione, venga presa conseguentemente ad una cognizione assolutamente completa.
La conoscenza e la partecipazione delle parti al processo sono sia elemento di garanzia per queste, ma, anche, elemento cognitivo per la decisione del giudice. In merito alla concretizzazione della garanzia conoscitiva si estrinseca principalmente nella previsione in base alla quale il ricorrente è tenuto a notificare il ricorso non solum all’amministrazione che ha emesso l’atto, sed etiam a tutti i controinteressati. In ambito amministrativo, quindi, la conoscenza dell’iniziativa processuale deve essere assoluta[3].
Il codice del processo amministrativo lascia un ampio spazio al principio del contraddittorio, disciplinandolo in un autonomo capo ed in due diverse norme. Gli artt. 27 e 28, specificamente, snocciolano la questione della formazione e dell’integrazione del contraddittorio nel processo e l’intervento volontario o per chiamata del giudice, anche su istanza di parte.
L’articolo 27, al primo comma, costituisce, dunque, la traslazione all’interno del processo amministrativo, del principio informatore del giusto processo così come codificato dall’art. 111 della Costituzione. Esso descrive la piena attuazione del contraddittorio legandolo a due presupposti. La notificazione dell’atto introduttivo all’amministrazione resistente e ai controinteressati, laddove vi siano. Il secondo comma prevede l’integrazione del contraddittorio, laddove non si sia verificata la decadenza.
L’esame di questo primo dato normativo ben permette di pensare che, tale principio costituzionale, rivesta un’importanza fondamentale all’interno del processo. Riferita all’attività conoscitiva, la notificazione, è di vitale importanza per lo svolgimento del processo. la mancata notificazione, difatti, ad eventuali controinteressati non individuati costituisce uno dei presupposti per l’ordine di integrazione del contraddittorio da parte del giudice amministrativo. L’ipotesi processuale in cui il contraddittorio non risulti integro, lascia aperta solo la possibilità di concessione, da parte del giudice, di misure cautelari interinali.
Altra traccia codicistica del principio costituzione si rinviene nell’articolo 73, al terzo comma, del codice del processo amministrativo, in cui si dispone che il giudice amministrativo, se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, deve indicarla in udienza. Tale passaggio è importante per capire come il principio del contraddittorio operi anche rispetto i poteri officiosi del giudice. La discrezionalità giudiziaria, ergo, ha come limite garantistico il contraddittorio tra le parti. Nel 2000 si è pronunciato sul tema anche il Consiglio di Stato ritenendo l’informazione riguardo la questione rilevata d’ufficio necessaria e causa di procedibilità[4].
Ritornando al Capo dedicato al contraddittorio, il primo, si rinviene nell’intervento dell’interessato l’esplicazione della garanzia contradditoriale. L’articolo 28 recita l’importanza dell’intervento come garanzia difensiva. Il secondo comma, spesso vittima di un’interpretazione, forse, troppo estensiva, permette a “chiunque che non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, ma vi abbia interesse, di intervenire accettando lo stato ed il grado del processo”. A ben vedere l’inciso, probabilmente, più garantistico è quello che fa riferimento all’interesse. La possibilità di intervenire a protezione di un proprio interesse è la concretizzazione di una delle maggiori garanzie processuali: il diritto di difesa.
E’ interessante sottolineare come, a differenza del processo civile, qui, sia sempre il giudice amministrativo a disporre l’integrazione del contraddittorio anche se su sollecitazione di parte.
In chiusura è bene sottolineare come in tale processo la conoscenza degli atti, l’intervento, e più specificamente la possibilità di concretizzare il contraddittorio tra le parti, inteso come momento conoscitivo e dibattimentale, siano elementi imprescindibili per lo svolgimento di un processo definibile giusto.
[1] Articolo 2, comma 1, codice del processo amministrativo.
[2] Commento al codice di A. Pagano, Simone Editore, 2016.
[3] Art. 41 del codice del processo amministrativo “Le domande si introducono con ricorso al tribunale amministrativo regionale competente. … La notificazione dei ricorsi nei confronti delle amministrazioni dello Stato è effettuata secondo le norme vigenti per la difesa in giudizio delle stesse.”
[4] Consiglio di Stato Ad. Plenaria n. 1 del 24 gennaio 2000.
Mirella Astarita nasce a Nocera Inferiore nel 1993. Dopo la maturità classica prosegue i suoi studi presso la facoltà di Giurisprudenza dell’ateneo Federiciano.
Amante fin da piccola della letteratura e dei mondi a cui dà accesso, crescendo impara a guardare e raccontare con occhio critico ciò che la circonda. Le piace viaggiare, conoscere posti nuovi, sentire le loro storie ed immaginare come possa essere vivere lì. Di indole curiosa lascia poche cose al caso.
La sua passione verso il diritto amministrativo nasce seguendo i primi corsi di questa materia. Attenta all’incidenza che ha questa sfera del diritto nei rapporti giuridici, le piace sviscerare fino in fondo i suoi problemi ed i punti di forza.
Attualmente è impegnata nella stesura di una tesi di diritto amministrativo comparato, riguardante i sistemi di sicurezza.