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Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale ANAC. Il parere del Consiglio di Stato

A seguito della soppressione dell’AVCP e della conseguente istituzione dell’ANAC si è resa necessaria la predisposizione del Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale ANAC su cui la stessa autority ha chiesto parere alla sezione consultiva dei giudici di Palazzo Spada, i quali si sono pronunciati con il recentissimo parere n. 506 del 25 febbraio 2019.

L’art. 52 quater del decreto legge 24 aprile 2017, n. 50, recante “Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo”, così come convertito con modifiche dalla legge del 21 giugno 2017, n. 96, prevede che “L’Autorità nazionale anticorruzione definisce, con propri regolamenti, la propria organizzazione, il proprio funzionamento e l’ordinamento giuridico ed economico del proprio personale secondo i principi contenuti nella legge 14 novembre 1995, n. 481. […]”.  Lo stesso è stato emanato con il chiaro intento di sanare la lacuna legislativa creatasi per effetto dell’abrogazione del d.lgs. 163/2006, il quale all’art. 8, commi 2 ed 8 ed all’art. 253, comma 4, lett. a) regolava la disciplina giuridica ed economica applicabile al personale dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP), divenuta poi con la soppressione di questa ad opera del d.l. 24.06.2014, n. 90, Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC). In particolare, le menzionate previsioni legislative, abrogate con l’approvazione del d.lgs. 18.04.2016, n. 50, prevedevano ampia autonomia organizzativa dell’Autorità da effettuarsi tramite l’approvazione di uno o più regolamenti atti ad organizzarne il funzionamento, i bilanci, i rendiconti e la gestione delle spese. Fino all’entrata in vigore dei menzionati regolamenti il d.lgs. 163/2006 prevedeva che ai dipendenti della stessa si attribuisse “lo stesso trattamento giuridico ed economico del personale di ruolo della Presidenza del Consiglio dei Ministri[1]”. Inoltre, l’art.8, comma 8, prevedeva l’applicazione per il personale dell’autority del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 “Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” (cd. Testo unico sul pubblico impiego).

È opportuno precisare che la ex AVCP non ha mai provveduto ad emanare i regolamenti di cui all’art. 8, comma 2, d. lgs. 163/2006, dunque ha continuato a trovare applicazione la disciplina spettante ai dipendenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in attuazione all’art. 253, comma 4, lett. a), d. lgs. 163/2006.

Orbene, in attuazione dell’art. 19 del d.l. 90/2014 – che ha disposto la soppressione dell’AVCP ed ha previsto il funzionamento di compiti e funzioni all’ANAC – con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’1 febbraio 2016, è stato approvato il Piano di riordino il quale ha disposto il trasferimento del personale in servizio presso la ex CIVIT nel ruolo dell’ANAC.

Con lo stesso l’Autorità ha effettuato una ricognizione della disciplina economica e giuridica applicata all’ex personale AVCP chiarendo altresì che per il personale dell’ANAC avrebbe continuato a trovare applicazione sul piano giuridico la disciplina del CCNL della Presidenza del Consiglio dei Ministri e, sul piano economico, il CCNL integrato con le previsioni stabilite nei contratti integrativi siglati dalle organizzazioni sindacali rappresentative del personale.

Dunque, con l’approvazione dell’art. 52 quater il complesso e stratificato tessuto normativo sembra essere superato giungendo ad un cambiamento radicale nella disciplina del personale ANAC il quale si trova a transitare da un regime privatistico ad uno pubblicistico la cui giurisdizione è esclusivamente rimessa al giudice amministrativo. Invero, il Consiglio di Stato nel parere de quo precisa che il rapporto di lavoro dell’AVCP prima e dell’ANAC poi ha da sempre avuto natura pubblicistica sebbene rientri nella disciplina dell’art. 2, d. lgs. 165/2001 cd. “rapporto contrattualizzato” meglio definibile quale “rapporto di lavoro pubblico in regime di diritto privato”; tuttavia, con il rinvio alla nuova disciplina art. 52 quater, d.l. 50/2017 tale rapporto è adesso ricompreso nell’art. 3, d. lgs. 165/2001 tra i cd. “non contrattualizzati”, più correttamente definibili “lavoro pubblico in regime di diritto pubblico”, il cui mutamento di regime ben si colloca nel solco già tracciato dalla giurisprudenza con le sentenza C.d. S., sez. IV, 20 giugno 2003, n. 3693; 21 marzo 2005, n. 1128 e dalla più recente ordinanza resa dalla Suprema Corte a Sezione Unite del 19 giugno 2019 n. 16156.

Inoltre, ulteriore dato da registrarsi è l’esplicito rinvio all’art. 2, comma 28 della l. 481/1995 “Norme per la concorrenza e la regolazione dei servizi di pubblica utilità. Istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità” il quale attribuisce a ciascuna Autorità il potere regolamentare di definizione di organizzazione interna e funzionamento, pianta organica del personale di ruolo ed ordinamento delle carriere “nonché, in base ai criteri fissati dal contratto collettivo di lavoro in vigore per l’Autorità garante della concorrenza e del mercato e tenuto conto delle specifiche esigenze funzionali e organizzative, il trattamento giuridico ed economico del personale”. Per tale motivo l’ANAC ha predisposto il nuovo Regolamento sull’ordinamento giuridico ed economico del personale prendendo a riferimento il modello di cui alla l. 481/1995 vigente presso l’AGCM.

In siffatto contesto è interessante rilevare le diversità che l’ANAC ha ritenuto di dover adottare rispetto al modello AGCM in ragione delle esigenze funzionali e degli obiettivi a cui mira.

In primo luogo, l’art. 6 del Regolamento – rubricato “Mobilità” – consente all’Autorità di ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti di ruolo di altre autorities previa valutazione di bando a cui fa seguito una procedura comparativa; qualora, invece, l’amministrazione necessiti di personale di specifica competenza può decidere di sopperire alla mancanza di organico attraverso passaggio diretto di dipendenti[2].

Inoltre, in ordine al procedimento disciplinare l’ANAC ha previsto (ex artt. 7 e 9) un rinvio al Regolamento per i procedimenti disciplinari già vigente in autorità, a dispetto del Regolamento AGCM, il quale, disciplina nel Regolamento anche detta materia. Lo stesso stabilisce la previa autorizzazione dell’Autorità per il dipendente che svolga già incarichi (anche a titolo gratuito) conferiti da altre amministrazioni pubbliche o soggetti privati. Inoltre, l’art. 9 in materia di responsabilità disciplinare prevede che il procedimento e le relative sanzioni siano regolate da un apposito Regolamento stipulato di concerto con le sigle sindacali, a tal proposito la Sezione consultiva che “va integrato stabilendo che […] preveda anche le fattispecie suscettibili di sanzioni disciplinari”.

Con riguardo poi all’ordinamento della carriera direttiva, non è stato inserito in tale ambito il “Segretario generale”, diversamente previsto nell’AGCM, mentre è stata introdotta la possibilità per i funzionari in possesso di esperienza professionale di svolgere le funzioni di sostituzione del titolare d’ufficio, funzioni dirigenziali o assumere la reggenza di uffici (ex art. 26). Tuttavia, è doveroso segnalare che nel parere in esame il Consiglio di Stato induce alla valutazione circa l’opportunità di provvedere comunque una specifica disciplina di tale figura. A tal proposito, il C.d.S. osserva che sia necessario prevedere per le riserve di posti nel concorso pubblico per il personale di ruolo un limite massimo o una percentuale definita (piuttosto che un limite minimo senza alcun massimo). Altresì con riferimento al reclutamento di personale dirigente l’ANAC ha optato per l’introduzione di una norma che consente di bandire un concorso pubblico o interno riservato al personale di ruolo che abbia maturato almeno cinque anni di anzianità nella qualifica di funzionario (art. 28), a differenza del Regolamento AGCM il quale prevede che il concorso per la promozione a dirigente sia riservato al solo personale interno che abbia maturato un periodo di almeno 8 anni di anzianità nella qualifica, solo qualora la personalità ricercata non sia disponibile nella struttura l’Autorità procede alla selezione pubblica.

Altresì, l’ANAC disponendo di 38 dirigenti di ruolo distinti in dirigenti titolari di uffici e dirigenti ispettori, senza la previsione di posizioni apicali – fatta eccezione per l’unico dirigente generale di ruolo la cui posizione è ad esaurimento – nel chiaro intento di creare una struttura di organizzazione orizzontale in cui i dirigenti si interfaccino direttamente con la governance, non ha introdotto alcuna disposizione che consente il trasferimento ai dirigenti dell’incarico di Direttore generale o di Direttore centrale.

Infine, l’ANAC ha inteso inserire una norma (rectius, l’art. 54) che consenta l’attivazione di tirocini curricolari ed extra curriculari, a differenza dell’AGCM che prevede, invece, la possibilità di svolgere un periodo di praticantato presso l’Autorità.

In tale contesto si segnala che il parere reso dalla sezione consultiva del Consiglio di Stato abbia altresì riguardo alla disciplina del trattamento economico di cui si rileva che l’entrata in vigore è da considerarsi a far data dall’1 gennaio 2019, dunque antecedentemente rispetto al termine stabilito per la disciplina giuridica (ovvero 1 gennaio 2020) a causa delle ricadute anche evidenti per taluni istituti.

In conclusione, si consideri che la Sezione abbia valutato positivamente il Regolamento per l’ordinamento giuridico ed economico che l’Autorità Anticorruzione intende adottare sebbene abbia mosso delle considerazioni che si riferiscono, in particolare, alla necessità di indipendenza dell’autority.

[1] Cfr. art. 253, comma 4, lett. a), d. lgs. 163/2006.

[2] In conformità con quanto disposto dall’art. 1, comma 2, d. lgs. 165/2001.

Rossella Santonicola

Rossella Santonicola, nasce a Napoli nel 1994, é studentessa di giurisprudenza dell'ateneo federiciano attualmente iscritta al suo ultimo anno. Conseguita la maturità classica, ad indirizzo linguistico a Nocera inferiore (provincia di Salerno), città dove vive fin dalla nascita, segue poi la sua passione per lo studio del diritto. L'ammirazione per il diritto e per le lingue e culture europee la portano a studiare per un semestre diritto e Amministrazione delle Imprese all'Università cattolica di Pamplona (Spagna), grazie alla vincita di una borsa del progetto europeo ‘Erasmus’. Questa esperienza le apre nuovi orizzonti fino a farle sviluppare propensione per le materie che riguardano la Pubblica Amministrazione e la comparazione tra ordinamenti giuridici, che la conduce ad uno studio critico e ragionato del diritto. A conclusione del suo percorso universitario è attualmente impegnata a scrivere la tesi in diritto amministrativo comparato dal titolo "La prevenzione e il contrasto della corruzione. Prospettive di diritto comparato tra Italia e Francia". Da sempre amante della lettura, nel tempo libero si dedica a classici e romanzi. Ama viaggiare, scoprire posti nuovi, conoscere nuove culture e relazionarsi con persone sempre diverse. email: rossella.santonicola@iusinitinere.it

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