Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio: l’articolo 194 del Tuel

L’art. 194 del Tuel disciplina l’ambito di applicazione nonché le procedure di riconoscibilità dei debiti fuori bilancio, ossia delle obbligazioni contratte in maniera difforme dallo schema ordinario dei princìpi giuscontabili.

Il riconoscimento di debiti fuori bilancio, effettuato al momento dell’approvazione dell’atto di Rendiconto della Gestione, può riguardare esclusivamente i debiti fuori bilancio relativi alle passività pregresse non contabilizzate; dette passività, infatti, non erano considerate al momento dell’approvazione del Bilancio di Previsione, ma risultavano dall’ultimo Consuntivo approvato.

Il Ministero dell’Interno, con Circolare 20 settembre 1993 n.F.L.21/1993 ha definito il debito fuori bilancio “come un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di danaro che grava sull’ente (…) assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli Enti Locali.”

Nell’attuale sistema giuscontabile sono riconoscibili i debiti fuori bilancio derivanti da:

1. sentenze esecutive. Sono da ritenersi “esecutive” sia le sentenze passate in giudicato, sia le sentenze immediatamente esecutive;
2. copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni , nei limiti degli obblighi derivanti da statuto, convenzione o atti costitutivi, purché sia stato rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio, disciplinato dall’art. 114 tuel, ed il disavanzo derivi da fatti di gestione;
3. Ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali;
4. procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità;
5. acquisizione di beni e servizi , in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 191 del Tuel, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.

Con Circolare del Ministero degli Interni del 14 novembre 1997, n. F.L. 28/1997, vennero apportate delle novità in materia di debiti fuori bilancio. Di particolare rilievo è la modifica delle tipologie dei debiti fuori bilancio che possono essere sanati permanentemente. Delle cinque tipologie fissate dall’articolo 37, comma 1, del decreto legislativo n. 77 del 1995, poi confluito nel Testo Unico Enti Locali all’art. 194, è stata modificata l’ultima, quella della lettera e).

“La precedente versione stabiliva che potessero essere riconosciuti dall’amministrazione locale i debiti fuori bilancio per i quali non era ipotizzabile una responsabilità da parte di funzionari e/o amministratori nell’ordinazione della spesa in violazione delle norme giuscontabili che regolano l’impegno di spesa. L’attuale versione, seguendo gli indirizzi giurisprudenziali in materia di responsabilità per danno patrimoniale, ha dato la facoltà agli enti locali di riconoscere i debiti fuori bilancio nel limite dell’indebito arricchimento. Conseguentemente è stata modificata la disposizione di cui all’articolo 35 dello stesso decreto legislativo in ordine alla non imputabilità all’ ente dell’obbligazione scaturente da impegno di spesa assunto irritualmente per la parte del debito non riconoscibile ai sensi dell’articolo 37, comma 1, del decreto legislativo n. 77 del 1995. La norma è di grande rilievo perché consente di sanare, permanentemente, i debiti fuori bilancio nei limiti dell’utilità e dell’arricchimento che l’ente ha conseguito, mentre il pagamento della restante parte del debito deve essere richiesta a chi ha ordinato o reso possibile la fornitura in quanto, ai sensi del comma 4, dell’articolo 35 del decreto legislativo n. 77 del 1995, per tale parte il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore da un lato e l’amministratore, il funzionario ed il dipendente che hanno violato le disposizioni normative che regolano l’effettuazione delle spese dell’ente locale dall’altro”.

Il Ministero ha osservato come, nonostante le norme cogenti in materia di procedura di spesa ribadite dalla legge 8 giugno 1990, n. 142, il problema relativo all’esistenza dei debiti fuori bilancio resta una realtà patologica nella vita dell’ente locale, per la quale è obbligatorio porre in essere tutte le misure idonee ad impedire la formazione dei predetti debiti.

“Si è recepita quella che è stata l’elaborazione giurisprudenziale, in particolare della Corte dei conti, ma anche del giudice ordinario, stabilendo che sono permanentemente sanabili i debiti derivanti da acquisizioni di beni e servizi, relativi a spese assunte in violazione delle norme giuscontabili, di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 35 dell’ordinamento, per la parte di cui sia accertata e dimostrata l’utilità e l’arricchimento che ne ha tratto l’ente locale.

Si richiama l’attenzione sul fatto che la deliberazione consiliare di riconoscimento dei debiti fuori bilancio, di cui al comma 1, dell’articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995, deve fornire la concreta prova dell’utilità, congiunta all’arricchimento per l’ente.

I due requisiti devono coesistere, cioè il debito fuori bilancio deve essere conseguente a spese effettuate per le funzioni di competenza dell’ente, fatto che ne individua l’utilità, e deve esserne derivato all’ente un arricchimento.

La proposta della deliberazione per il riconoscimento dei debiti spetta al responsabile del servizio competente per materia. Di conseguenza gli enti sono chiamati a riesaminare tutti i debiti fuori bilancio non riconosciuti, alla luce dei nuovi criteri del novellato articolo 37 del decreto legislativo n. 77 del 1995.

Per la natura peculiare dei servizi normalmente erogati dagli enti territoriali, il momento essenziale dell’accertamento attiene alla dimostrazione dell’effettiva utilità che l’ente ha tratto dalla prestazione altrui, che è un concetto di carattere funzionale, costituendo l’arricchimento un concetto derivato, teso alla misurazione dell’utilità ricavata. Al riguardo l’arricchimento non deve essere inteso unicamente come accrescimento patrimoniale potendo consistere anche in un risparmio di spesa (Cassazione Civile, Sezione I°, 12 luglio 1996, n. 6332).

Utili indicatori per la quantificazione dell’arricchimento possono ricavarsi dalle disposizioni contenute nell’articolo 2041 del codice civile e dall’elaborazione giurisprudenziale in tema di ingiustificato arricchimento della pubblica amministrazione. L’art. 2041 c.c., rubricato “Azione generale di arricchimento”, recita quanto segue “Chi, senza una giusta causa, si è arricchito a danno di un’altra persona è tenuto, nei limiti dell’arricchimento, a indennizzare quest’ultima della correlativa diminuzione patrimoniale. Qualora l’arricchimento abbia per oggetto una cosa determinata, colui che l’ha ricevuta è tenuto a restituirla in natura, se sussiste al tempo della domanda.”

L’arricchimento va stabilito con riferimento alla congruità dei prezzi, sulla base delle indicazioni e delle rilevazioni del mercato o dei prezzari e tariffe approvati da enti pubblici, a ciò deputati, o dagli ordini professionali. Per le attività a carattere istituzionale o pubblicistico è solitamente la norma stessa a quantificarne il valore.

Al riguardo si ritiene che non siano normalmente riconoscibili gli oneri per interessi, spese giudiziali, rivalutazione monetaria ed in generale i maggiori esborsi conseguenti a ritardato pagamento di forniture in quanto nessuna utilità e arricchimento consegue all’ente, rappresentando questi un ingiustificato danno patrimoniale del quale devono rispondere coloro che con il loro comportamento lo hanno determinato” (Circolare del Ministero degli Interni del 14 novembre 1997, n. F.L. 28/1997).

Al di fuori della predetta tipologia i debiti fuori bilancio non sono riconoscibili.

Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio spetta all’organo consiliare, sebbene sia stata avanza in dottrina l’ipotesi che tale onere spetti all’organo gestionale (responsabile di servizio o di settore), in maniera conforme all’ordinario regime delle competenze di spesa.

Tuttavia occorre, per l’adozione di detti debiti, un provvedimento di natura programmatica e quindi politica, attraverso delibera di giunta, se lo stanziamento è capiente, ovvero di consiglio, se occorre modificare il bilancio.

Tale soluzione, fermo restando che la norma, inderogabile ex art. 152 Tuel, pare affidare tale competenza esclusivamente al consiglio, probabilmente al fine di evidenziare la natura patologica dei debiti fuori bilancio nonché per scoraggiare la sciagurata prassi di effettuare spese senza copertura.

Sia ben chiaro, la delibera dell’organo politico rappresenta la punta dell’iceberg di una fase complessa e dispendiosa di competenza del ramo gestionale.

Il riconoscimento dei debiti fuori bilancio può avvenire mediante la deliberazione del Consiglio da approvare entro il 31 luglio di ogni anno, o con la diversa periodicità stabilita dal regolamento di contabilità, ai sensi dell’art. 193 co. 2, Tuel (art. 36 co. 2, D.Lgs n. 77/1995),.

La deliberazione consiliare di riconoscimento del debito fuori bilancio va allegata in copia al rendiconto della gestione in corso ai sensi dell’articolo 193 co. 2, lett. c) del D.Lgs.267/2000.

L’art. 23 co. 5 della legge 289/2002 (legge finanziaria 2003) ha infine disposto che i provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 co. 2 D.lgs 30 marzo 2001, n. 165, sono trasmessi agli organi di controllo ed alla competente procura della Corte dei conti.