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Scioglimento per infiltrazioni mafiose e valutazione non atomistica dei fatti: Cons. St., sez. III, 14 maggio 2020, n. 3067

Sommario: 1. La questione – 2. L’istituto dello scioglimento tra leale collaborazione e natura preventiva – 3. Gli elementi sintomatici e la valutazione complessiva dei fatti.

  1. La questione

   Approda nuovamente al Consiglio di Stato[1] la questione relativa al contenuto della valutazione prefettizia posta a fondamento dello scioglimento “per mafia”.

    Stavolta, la vicenda riguarda un piccolo Comune[2] della provincia di Reggio Calabria e prende le mosse dal d.P.R. di scioglimento (e atti ad esso connessi, prodromici e consequenziali), avverso il quale è stato proposto ricorso dinanzi al TAR Lazio. Secondo gli appellanti, non sussistono i presupposti per l’applicazione dell’art. 143 del d. lgs. n. 267 del 2000 (c.d. TUEL) ai fini dell’emanazione del provvedimento dissolutorio dell’amministrazione comunale, attesa l’assenza di concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata. In particolare, contestano l’error in iudicando nel quale sarebbe incorso il G.A. di primo grado per aver considerato sussistenti gli elementi giustificativi dello scioglimento, con particolare riferimento ai rapporti e alle frequentazioni del Sindaco con esponenti della mafia locale: la frequenza di tali incontri – secondo gli appellanti – in quanto contestualizzata e “spalmata” su un lasso temporale piuttosto esteso (27 anni), non sarebbe sintomatica di alcun condizionamento dell’amministrazione.

   C’è però un altro elemento che bisogna considerare: i ripetuti affidamenti diretti a favore di una stessa impresa che, come peraltro risulta dagli atti di indagine della commissione, fa capo alla famiglia i cui componenti sono (e sono stati) a vario titolo interessati da indagini e segnalazioni, nonché alcuni di essi persino condannati per il reato di associazione di tipo mafioso. Proprio la ripetitività di questi affidamenti (anche in somma urgenza ex artt. 63 e 163 del d.lgs. 50/2016), lascia ipotizzare che tale modalità sia stata scelta dall’amministrazione comunale all’evidente fine di favorire quell’impresa.

      Il TAR Lazio, con la sentenza del 28 maggio 2019, ha respinto il ricorso ritenendo che la valutazione effettuata dall’autorità competente risponda ai criteri elaborati dalla giurisprudenza amministrativa, peraltro ormai consolidata.

   Ecco che per una miglior comprensione della questione e della recente pronuncia del Consiglio di Stato, si rende opportuna una breve disamina sull’istituto dello scioglimento.

 

  1. L’istituto dello scioglimento tra leale collaborazione e natura preventiva

     Autonomia e soggezione sono i due poli[3] entro i quali si muove e si misura il potere di controllo dei livelli superiori di governo nell’asse degli enti locali che, non va dimenticato, sono autonomie costituzionalmente riconosciute. Pilastro dell’intera disciplina, di cui bisogna sempre tener conto, è senza dubbio il principio di leale collaborazione: fin dal 1958 la Corte costituzionale afferma (in generale) la ovvia collaborazione tra Stato e diversi livelli di governo. Ed è proprio questo principio a governare le due categorie di scioglimento: lo scioglimento c.d. “ordinario” ex artt. 141 e 142 TUEL e lo scioglimento c.d. “per mafia” di cui agli artt. 143, 144, 145 e 145-bis TUEL.

     Per poter comprendere la disciplina dello scioglimento delle amministrazioni comunali per infiltrazioni mafiose, introdotta per la prima volta nel 1991, è opportuno un breve cenno alle sue ragioni storiche. Nel corso degli anni ‘80, le mafie mutano il proprio modus agendi e acquisiscono una nuova dimensione territoriale[4]: non sono più circoscritte alle “tradizionali” regioni del Sud (Sicilia, Calabria, Campania), ma cominciano ad infiltrarsi nel tessuto economico-finanziario e sociale anche del Centro e del Nord Italia. L’espansione è tale che, nel 1988, il Capo della Polizia Vincenzo Parisi definisce la mafia – per la prima volta – come “anti-Stato”: una definizione emblematica di un fenomeno che si muove, come si suol dire, in via parallela al nostro apparato statale.

       Dopo la legge c.d. Rognoni-La Torre (n. 646 del 1982), viene emanata la legge n. 55 del 1990 che colpisce le attività illecite ma senza riuscire ad arginare i rapporti di contiguità tra mafia e politica. Fino a quel momento si poteva ricorrere soltanto al Regio Decreto del 1915 contenente la legge comunale e provinciale[5], in base alla quale il Re poteva destituire il Sindaco per ragioni di ordine pubblico. Bisogna arrivare al d.lgs. n. 164 del 1991 che, aggiungendo l’art. 15-bis alla legge n. 55 del 1990, introduce l’istituto dello scioglimento per infiltrazioni mafiose che sarà poi trasfuso all’art. 143 del TUEL. Va precisato che, storicamente, gli interventi del legislatore in materia di antimafia si hanno per lo più a seguito di eclatanti fatti di mafia locale[6]: è per questo che nel 1991 si attribuisce al Governo il potere di sciogliere d’imperio i Consigli comunali e provinciali per infiltrazioni mafiose.[7]

     La natura giuridica è chiara fin dall’inizio: cautelare e preventiva, con l’evidente intento di tutelare la corretta gestione e la funzionalità dell’ente, nell’interesse della collettività.[8]

    Dunque, si tratta di un istituto avente finalità preventiva, non punitiva, volto ad evitare che l’azione amministrativa sia sviata dai condizionamenti mafiosi. Come affermato dalla Corte costituzionale nella storica sentenza 103/1993, lo scioglimento è una misura da esercitare nei luoghi e fino a quando si manifesti il fenomeno eversivo, la quale ha come diretti destinatari gli organi elettivi rivelatisi inidonei a gestire la cosa pubblica ed è caratterizzata da rilevanti aspetti di prevenzione sociale.

     Ciò detto, lo scioglimento per infiltrazioni mafiose è il risultato di una valutazione complessiva – risultato quale “azione di risanamento dello Stato” – che spetta all’autorità prefettizia e all’esito della quale viene nominata una commissione straordinaria.[9]

  1. Gli elementi sintomatici e la valutazione complessiva dei fatti

     Presupposti dello scioglimento sono gli elementi c.d. sintomatici (così definiti e in dottrina e in giurisprudenza) da cui si possa ragionevolmente desumere il condizionamento mafioso. In particolare, ai sensi dell’art. 143 TUEL, i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando dagli accertamenti effettuati emergano elementi concreti, univoci e rilevanti su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata tali da determinare un’alterazione del funzionamento dell’ente e quindi da produrre un danno alla comunità locale. Deve trattarsi di un quadro sintomatico plurimo fatto di elementi univoci e convergenti che diano l’idea verosimile di un condizionamento, sulla base delle regole di comune esperienza (id quod plerumque accidit).

     Perché si possa procedere allo scioglimento non occorre la condanna del Sindaco o di un consigliere oppure che una delibera venga annullata, quanto piuttosto si tiene conto di condizionamenti o collegamenti diretti o indiretti della criminalità organizzata, che siano tali da compromettere buon andamento, imparzialità e il regolare funzionamento dei servizi. In altri termini, quel che conta non è l’accertamento della responsabilità penale degli amministratori locali, ma il carattere presuntivo e potenziale dell’infiltrazione.[10]

     Nel caso in esame viene ricostruito un quadro sintomatico piuttosto ampio. Da un lato, diversamente da quanto assumono gli appellanti, il lungo arco temporale non si traduce nella irrilevanza degli incontri (emersi nel corso di controlli delle autorità soltanto casuali e sporadici), quanto piuttosto che un’attività di monitoraggio e controllo ben più costante e mirata avrebbe potuto disvelare una serie più estesa di frequentazioni in un contesto locale assai ristretto, dove accompagnarsi a certi interlocutori o conoscenti implica spesso una precisa scelta o comunque l’assenza di una necessaria presa di distanza. Dall’altro, i ripetuti affidamenti in taluni strategici settori (lavori pubblici, rilascio delle concessioni demaniali, riscossione dei tributi) sono sintomo di una condotta inefficiente, disattenta e opaca, che oggettivamente e incontestabilmente, ha consentito agli amministratori locali di favorire gli interessi di una cosca della ‘ndrangheta locale.

     Quindi, ai fini dell’applicazione dell’art. 143 del TUEL occorre[11] un nesso di interdipendenza tra l’elemento soggettivo, ossia i collegamenti diretti o indiretti degli amministratori locali con le associazioni di tipo mafioso, e l’elemento oggettivo sul piano del corretto svolgimento delle funzioni amministrative. Ed è proprio tale nesso che va valutato complessivamente e non atomisticamente, secondo una logica probabilistica che risponde tipicamente alla finalità anticipatoria della tutela preventiva[12], e non già secondo il criterio della certezza «oltre ogni ragionevole dubbio», propria dell’accertamento in sede penale.

     Pertanto, un quadro sintomatico complessivo (non atomistico) dei fatti – basato sulla connessione sistematica tra elemento soggettivo ed elemento oggettivo – traccia un percorso che conduce ragionevolmente all’applicazione di una misura adeguata avverso le mafie radicate nel territorio che, infiltrandosi nelle amministrazioni comunali, sviano il perseguimento dei fini istituzionali, arrecando pregiudizio ai principi di buon andamento e imparzialità della P.A.

[1] Cons. St., sez. III, 14 maggio 2020, n. 3067, sull’appello avverso la sentenza del TAR Lazio, sez. I, del 28 maggio 2019.

[2] Come si legge in letteratura circa le mafie nei piccoli comuni, “[s]e la mafia ha chiesto storicamente su di sé il silenzio, il piccolo comune glielo offre naturalmente”, N. DALLA CHIESA, Manifesto dell’antimafia, Giulio Einaudi editore, Torino, 2014, cit. pag. 17.

[3] Sul punto, anche i Prefetti Ignazio Portelli e Romilda Tafuri nelle loro lezioni presso la LUISS School of Government, anno accademico 2019/2020.

[4] Tra gli altri, I. SALES, Storia dell’Italia mafiosa. Perché le mafie hanno avuto successo, Rubbettino Editore, Soveria Mannelli, 2015; si consiglia la consultazione dei grafici di Avviso Pubblico, aggiornati al 16 maggio 2020, https://www.avvisopubblico.it/home/home/cosa-facciamo/informare/documenti-tematici/comuni-sciolti-per-mafia/scioglimento-amministrazioni-locali-infiltrazioni-mafiose-grafici/.

[5] Si vedano in particolare gli artt. 323, 324 e 325 del Regio Decreto 4 febbraio 1915, n. 148, in vigore fino al 1990.

[6] In letteratura, V. METE, Fuori dal Comune. Lo scioglimento delle amministrazioni locali per infiltrazioni mafiose, Bonanno Editore, Acireale-Roma, 2009.

[7] Cfr. V. METE, op.cit., 2009.

[8] In giurisprudenza, ex multis, si legga in particolare la storica sentenza della Corte costituzionale n. 103/1993 (e giurisprudenza successiva); sulla finalità preventiva, in dottrina tra gli altri, V. METE, op.cit., F. D’URZO, Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni mafiose. Art. 143 TUEL e adozione del provvedimento: perché non ambire al B.A.R.D.?, in Giur.It., 2016, 4.

[9] Per meglio dire, il potere di iniziativa spetta al Prefetto che, avuta notizia dalla magistratura o dalle autorità di polizia competenti di potenziali condizionamenti mafiosi nell’ente comunale o provinciale, predispone la procedura di accesso agli atti che viene svolta da un’apposita commissione d’accesso. All’esito dell’indagine svolta dalla commissione d’accesso, il Prefetto ne fa rapporto al Ministro dell’interno, il quale difficilmente si oppone alla richiesta del Prefetto che, oltre a conoscere la situazione locale, ha condotto anche l’istruttoria. Per completezza, va detto che lo scioglimento dell’amministrazione comunale o provinciale avviene con d.P.R., nel quale viene anche nominata la Commissione straordinaria per la gestione dell’ente cui spettano le attribuzioni previste. Si compone in particolare di tre commissari ai quali vengono conferiti i poteri del Sindaco, della giunta e del consiglio. Per cui, malgrado sia definita dallo stesso TUEL come commissione “straordinaria”, in realtà dispone solo dei poteri ordinari che spettano normalmente agli organi dell’amministrazione locale, al fine di ripristinare la legalità ed il corretto funzionamento dell’ente.

[10] È stato condotto uno studio interessante da Luca Pellacani sul caso del territorio emiliano-romagnolo, per cui si rinvia a L. PELLACANI, Lo scioglimento dei comuni per mafia: il caso del Comune di Brescello, in Rivista Cross, vol. 5, n. 3, 2019.

[11] Più di recente, Cons. St., sez. III, 26 settembre 2019, n. 6435.

[12] Cons. St., sez. III, 30 gennaio 2019, n. 758, Cons. St., sez. III, 5 settembre 2019, n. 6105.

Carlo Pezzullo

È dottorando di ricerca in Diritto amministrativo nell'Università di Napoli Federico II, Dipartimento di Scienze sociali. È stato borsista dell’Associazione Nazionale dei funzionari dell’Amministrazione civile dell’Interno (Anfaci), in collaborazione con il Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche ‘Vittorio Bachelet’ della Luiss Guido Carli di Roma. Presso la School of Government del medesimo ateneo ha conseguito il Master di II livello in Amministrazione e governo del territorio.

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