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Sciopero nei servizi pubblici essenziali: il ruolo della Commissione di garanzia

Il 12 giugno 1990 è stata emanata la legge n.146 sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, la quale, tra le novità in materia di esercizio del diritto di sciopero in quei settori della vita sociale considerati di rilevanza costituzionale, ha istituito una delle prime(in senso temporale)autorità amministrative indipendenti nell’ordinamento giuridico italiano: la Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali.

Innanzitutto, occorre rilevare che per servizi pubblici essenziali, ai sensi dell’articolo 1, 1° comma della predetta legge, s’intendono “quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla libertà ed alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e previdenza sociale, all’istruzione ed alla libertà di comunicazione”; il 2° comma del medesimo articolo, oltre a prevedere che l’esercizio del diritto soggettivo di sciopero ex articolo 40 della Costituzione venga contemperato con la soddisfazione delle esigenze della persona costituzionalmente tutelate, contiene un’elencazione esemplificativa delle attività rientranti nella nozione di servizio pubblico essenziale(amministrazione della giustizia, assistenza sanitaria, trasporti pubblici, istruzione, poste, informazione radiotelevisiva pubblica).

Il controllo sul rispetto del bilanciamento tra i diritti costituzionali in esame è affidato alla Commissione di garanzia dell’attuazione della legge, la cui disciplina è enunciata negli articoli 12-14: qualificata dalla dottrina come autorità amministrativa indipendente pur in assenza di personalità giuridica*, la Commissione esercita la sua tipica funzione regolativa sia attraverso il controllo della regolamentazione dello sciopero posta dalle parti sociali(giudizio di idoneità), sia attraverso l’emanazione di regole sostitutive, in quanto la regolamentazione citata sia mancante o carente(provvisoria regolamentazione).

L’articolo 12 disciplina l’organizzazione ed il funzionamento di tale organismo: esso, originariamente composto da nove membri, risulta oggi, per effetto della riduzione apportata dall‘articolo 23, 1° comma, lettera i) del d.l. n.201 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge n.214 del 2011, comprensivo di cinque membri; i componenti della Commissione vengono designati congiuntamente dai Presidenti di Camera e Senato fra esperti in materia di diritto costituzionale, diritto del lavoro e relazioni industriali, e nominati con decreto del Presidente della Repubblica: costoro eleggono il presidente e possono essere riconfermati una sola volta. La Commissione dura in carica 6 anni, e può avvalersi della consulenza di esperti nell’organizzazione dei servizi pubblici essenziali interessati dal conflitto e di esperti che si siano particolarmente distinti nella tutela degli utenti.

L’articolo 13, invece, stabilisce le precipue funzioni della Commissione di garanzia:

-Giudizio di idoneità: la competenza principale della Commissione è quella di valutare l’idoneità delle modalità di esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali rispetto alla tutela dei diritti fondamentali degli utenti; l’oggetto del giudizio di idoneità è rappresentato dalle clausole di accordi e contratti collettivi riguardanti le prestazioni indispensabili, le modalità e le procedure di erogazione delle medesime, gli intervalli minimi fra la l’effettuazione dello sciopero e la proclamazione del successivo, le procedure di conciliazione e quelle dirette a concretizzare il principio del contemperamento. L’effettuazione del giudizio di idoneità avviene anche ad iniziativa dell’authority, sentite le associazioni dei consumatori e le organizzazioni degli utenti accreditate a norma degli articoli 136-141 del d.lgs. n.206 del 2005(cosiddetto Codice del consumo).

-Provvisoria regolamentazione: questa attività suppletiva in caso di esito negativo del giudizio di idoneità, riconosciuta dalla Corte Costituzionale nella sentenza n.344 del 1996 in termini di regolamento di servizio “procedimentalizzato”,  è stata qualificata dalla legge n.83 del 2000, la quale ha modificato la legge n.146 del 1990, come competenza complementare rispetto alla valutazione di idoneità. La procedura da seguire consiste in ciò: qualora l’Autorità garante giudichi negativamente la disciplina predisposta dalle parti sociali(associazioni sindacali o organizzazioni rappresentative dei lavoratori autonomi), essa sottoporrà a queste ultime una sua proposta concernente le prestazioni, le procedure e le misure ritenute indispensabili; se le parti non si pronunciano entro 15 giorni dalla notifica della proposta, l’Autorità svolgerà ulteriori consultazioni, anche tramite audizioni volte ad accertare l’esistenza di una possibilità di accordo, nei 20 giorni successivi; nell’eventualità, infine, che il termine decorra inutilmente, la Commissione formulerà la propria provvisoria regolamentazione.

Le determinazioni della Commissione sono vincolanti per le parti sociali e per il giudice eventualmente chiamato in causa, e non sono esenti da modificazioni operate dallo stesso organismo per ragioni di opportunità(Consiglio Di Stato, sezione VI, sentenza n.1437 del 2010).

I parametri che la Commissione di garanzia deve rispettare sia quando giudica dell’idoneità dei contratti ed accordi collettivi(o dei codici di autoregolamentazione delle categorie di lavoratori non subordinati), sia quando interviene con la provvisoria regolamentazione, sono i seguenti: 1)si deve tenere conto delle previsioni contenute negli atti di autoregolamentazione vigenti in settori analoghi o similari nonchè degli accordi sottoscritti nello stesso settore dalle organizzazioni sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale; 2)si deve procedere all’individuazione delle prestazioni indispensabili in modo da non compromettere la salvaguardia dei diritti della persona.

Altre competenze attribuite alla Commissione dal medesimo articolo 13 riguardano:

-Formulazione di regole: la Commissione formula il proprio giudizio sull’interpretazione ed applicazione dei contenuti degli accordi collettivi e dei codici di autoregolamentazione, di propria iniziativa o dietro richiesta congiunta delle parti, eventualmente anche emettendo un lodo che risolva la controversia(articolo 13, 1° comma, lettera b)); convoca le Amministrazioni e le imprese che esercitino lo stesso servizio o un servizio strumentale assieme alle rispettive organizzazioni sindacali, al fine di rendere omogenea la complessiva regolamentazione e di tenere conto delle esigenze dei servizi nella loro globalità(articolo 13, 1° comma, lettera b)).

-Gestione del singolo conflitto: oltre ad inviare delibere di invito a differire lo sciopero per consentire ulteriori tentativi di mediazione, la Commissione di garanzia può assumere informazioni o convocare le parti in apposite audizioni per verificare se sia stato esperito il tentativo di conciliazione e se vi siano le condizioni per una composizione della controversia(articolo 13, 1° comma, lettera c)); indica immediatamente ai soggetti interessati la violazione delle prescrizioni relative alla fase precedente all’astensione dal lavoro, quali l’obbligo di preavviso, della durata massima e dei periodi di franchigia, e può, con apposita delibera, invitare i soggetti interessati al differimento dell’astensione collettiva allo scopo di riformulare la proclamazione compatibilmente con i dettami della legge, degli accordi o dei codici di autoregolamentazione(articolo 13, 1° comma, lettera d)); può analogamente invitare i soggetti sindacali coinvolti a differire la data dell’astensione qualora scioperi in servizi pubblici essenziali alternativi rechino disagi eccessivamente onerosi al medesimo bacino di utenza, dando la precedenza alle associazioni sindacali che abbiano proclamato lo sciopero in una data anteriore(articolo 13, 1° comma, lettera e)); può recapitare delibere di invito anche alle Amministrazioni o imprese erogatrici che attuino comportamenti in violazione della legge o della regolamentazione collettiva o pongano in essere condotte idonee a determinare l’aggravamento o l’insorgenza dei conflitti in corso, suggerendo di desistere dal comportamento praticato o imponendo di conformare le proprie azioni agli obblighi previsti dalla legge e/o dalle clausole sindacali(articolo 13, 1° comma, lettera h)).

-Poteri sanzionatori: l’authority è abilitata a comminare sanzioni, precedute dall’esplicazione di appositi poteri di accertamento(articolo 13, 1° comma, lettera h)), in particolare in ipotesi di inottemperanza alle delibere di invito inoltrate dalla Commissione di garanzia alle parti sociali, considerate vincolanti(articolo 13, 1° comma, lettera i)).

In caso di dissenso tra le organizzazioni sindacali dei lavoratori con riguardo a clausole specifiche concernenti l’individuazione e le modalità di effettuazione delle prestazioni indispensabili, l’Autorità garante, ai sensi dell’articolo 14, di propria iniziativa o su proposta delle organizzazioni sindacali che hanno preso parte alla trattativa, o su richiesta motivata dei prestatori di lavoro dipendenti dall’Amministrazione o dall’impresa erogatrice del servizio, promuove una consultazione referendaria avente ad oggetto le clausole su cui si concentra il dissenso: a tal proposito, stabilisce le relative modalità di svolgimento, dopo aver valutato positivamente sia le condizioni dibattute, sia il numero dei lavoratori che abbiano fatto richiesta.

Il referendum si svolge entro i 15 giorni successivi alla sua indizione, con la partecipazione dell’Ispettorato provinciale del lavoro, fuori dall’orario di lavoro e nei locali preposti dalla parte datoriale: qualora il disaccordo persista dopo l’esito della consultazione, o qualora le clausole specifiche confluiscano dopo la consultazione in misure giudicate non idonee, l’Autorità conserva il potere di avanzare la sua proposta applicativa delle norme sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali.

*M. D’Antona

Riferimenti normativi e giurisprudenziali

  1. Legge n.146 del 1990
  2. D.l. n.201 del 2011
  3. D.lgs. n.206/2005
  4. Sentenza costituzionale n.344 del 1996
  5. Legge n.83 del 2000

Rossella Giuliano

Rossella Giuliano nasce a Napoli nel 1994. Dopo aver conseguito la maturità classica nel 2012, inaspettatamente, interessata alle implicazioni giuridiche della criminologia, decide d'iscriversi al corso di laurea magistrale in Giurisprudenza presso l'Ateneo Federico II: durante il percorso accademico, si appassiona a tutto ciò che gravita attorno all'universo giuridico; volendo coniugare la sua passione per la cultura tedesca con la propensione per la tutela dei soggetti svantaggiati, sta attualmente redigendo una tesi sulle influenze del regime dell'orario di lavoro sulle politiche di tutela dell'occupazione nel diritto italiano e tedesco. Suoi ambiti d'interesse sono le lingue, letterature e culture straniere, i cani, la musica, la cinematografia.

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