Soccorso umanitario e risposta a disastri naturali: il quadro giuridico internazionale

Questo articolo è il primo di una serie di tre articoli finalizzati a delineare il quadro giuridico di diritto internazionale relativo alla risposta e al soccorso umanitario in caso di disastri naturali. In questo primo articolo si propone l’analisi delle problematiche giuridiche più rilevanti, attraverso un’introduzione alla branca del diritto internazionale dedicata alla gestione dei disastri, la c.d. International Disaster Response Law (di seguito IDRL). Nel secondo articolo si analizzeranno invece le prospettive di riforma in materia, affidate in particolare al progetto di articoli dell’International Law Commission sulla protezione delle persone in caso di disastri. Infine, nel terzo articolo si procederà alla disamina di uno dei principali strumenti regionali di risposta ai disastri, il meccanismo Europeo di protezione civile.

Cosa accade quando la portata di un disastro eccede la capacità di risposta di un singolo Stato? Quali sono gli obblighi dello Stato colpito e quali quelli della comunità internazionale? Come sono regolati i rapporti tra lo Stato colpito (o gli Stati colpiti) e terze parti che intendono approntare soccorso? Come si coordinano, invece, i diversi attori umanitari? Qual è il ruolo delle Nazioni Unite? Quali sono i diversi e spesso contrastanti interessi in gioco? Quali principi dovrebbero regolare l’azione umanitaria?

La risposta a queste problematiche, tutt’oggi parzialmente irrisolte, diventa sempre più urgente alla luce del vertiginoso aumento di disastri naturali registrato negli ultimi decenni, cui è sicuramente complice l’azione del cambiamento climatico, e che rende necessario approntare delle regole per la migliore protezione delle persone, dei loro diritti umani e dell’integrità delle comunità in cui vivono. Come ha mostrato il Centro di Ricerca sulla Epidemiologia dei Disastri (CRED) dell’Università di Lovanio in Belgio, nel periodo tra il 2000 ed il 2016, si sono registrati circa 11’713 disastri, che hanno causato 1.4 milioni di vittime, danneggiandone altrettante (3,6 milioni), causando danni a proprietà private, abitazioni, aziende e attività economiche, nonché provocando spostamenti e migrazioni forzate da luoghi ormai inabitabili[1].

In questo articolo non si riuscirà a rispondere a tutte le domande sopra menzionate. Per comodità espositiva, si cercherà di sintetizzare e sviscerare le criticità più rilevanti distinguendole in quattro punti:

1. ASSENZA DI UN TRATTATO UNIVERSALE
   In punto di puro diritto, la preoccupazione principale degli studiosi sul tema sorge in relazione all’assenza di un trattato universale (c.d. “flagship treaty”) che tratti compiutamente la materia della gestione dei disastri, e da cui derivino regole vincolanti e certe per gli Stati parte della comunità internazionale. L’immediata conseguenza di questa lacuna – peraltro secondo molti dovuta storicamente al fallimento nel 1927 del trattato istituente un meccanismo multilaterale denominato International Relief Union[2] in capo all’allora Lega delle Nazioni – è che la materia del diritto internazionale dei disastri è venuta modellandosi principalmente su strumenti di soft-law, sorti dall’esigenza di fornire un qualche tipo di linee-guida tra parti coinvolte nelle operazioni di soccorso post-disastro. Tuttavia, l’assenza di uno strumento universale “cardine” ha dato luogo allo sviluppo, piuttosto confuso e scoordinato, di strumenti di livello regionale, bilaterale, e talvolta anche universale[3]. Questi ultimi, sono generalmente limitati a taluni tipi di cooperazione post-disastro, ad esempio, in tema di telecomunicazioni, e si contraddistinguono per un bassissimo numero di ratifiche[4], che li rende de facto ben poco universali. Per contro, gli strumenti bilaterali e regionali sono diffusissimi, soprattutto in ragione della prossimità geografica, che da una parte favorisce l’incontro di volontà su problematiche comuni, come ad esempio disastri ricorrenti in determinate aree quali quelle di confine, mentre dall’altra facilita tecnicamente la cooperazione e l’assistenza in caso di soccorso.
2. COORDINAMENTO INTERNAZIONALE DELLE OPERAZIONI DI ASSISTENZA
   Altra problematica che si colloca parallelamente alla mancanza di regole certe, concerne senz’altro il coordinamento internazionale dell’assistenza umanitaria, definito come il problema più discusso[5]. Lacune nel coordinamento sono state particolarmente riscontrate dalla Federazione internazionale delle Società di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa, nel corso di ognuna delle maggiori operazioni di soccorso svolte tra gli anni 2004-2005, per cui fu constatata la fornitura di enormi quantità di aiuto non necessario, concretizzatosi in cumuli di abbigliamento inidoneo, farmaci scaduti, cibo culturalmente inaccettabile, oppure, ancora, l’inutile duplicazione di ospedali da campo. Va considerato come gli errori nella fornitura di assistenza non sono “solo” inutili per i destinatari, ma producono ulteriori conseguenze creando confusione e appesantendo il lavoro delle autorità di confine, provocando ritardi e non garantendo la tempestività della risposta umanitaria[6]. Evidenti problemi sono emersi particolarmente durante le operazioni di soccorso che seguirono lo Tsunami nell’Oceano Indiano del 2004, la cui portata (che coinvolse ben 14 paesi) fece scattare operazioni umanitarie senza precedenti, nel corso delle quali si misero in luce anche delle criticità relative al ruolo delle Nazioni Unite, di cui si dirà tra breve.
3. RUOLO DELLE NAZIONI UNITE
    I problemi di coordinamento, evidenziatisi sin dal 1970, hanno spinto le Nazioni Unite ad assumere (o almeno provare) la leadership nel coordinamento del soccorso internazionale umanitario in caso di calamità. Ebbene ciò è avvenuto, dapprima, con la Risoluzione 2816/1972, con la quale l’Assemblea Generale dell’ONU ha sollecitato il Segretario Generale a nominare un Disaster Relief Coordinator, con il mandato di “mobilizzare, dirigere e coordinare” la risposta congiunta a situazione di disastro da parte delle Nazioni Unite. Ancora, e più rilevantemente, nel 1991 l’Assemblea Generale ha adottato la così chiamata “landmark Resolution” 46/182[7] che ha segnato definitivamente l’inizio dell’impegno collettivo della comunità internazionale nel coordinamento del soccorso umanitario, prevedendo inoltre una serie di principi quadro  entro cui dovrebbero operare gli attori umanitari o chiunque presti assistenza. In particolare, tra i capisaldi vanno menzionati i principi di umanità, imparzialità e neutralità dell’azione umanitaria; la responsabilità primaria dello stato colpito nell’assistere le vittime; il principio del pieno rispetto della sovranità dello Stato colpito.
4. SOVRANITÀ E DIRITTI UMANI
   Proprio gli ultimi due dei suddetti principi portano a discutere, in ultimo, il problema decisamente più critico in tema di soccorso umanitario internazionale, che chiude questo articolo ed aprirà la trattazione del progetto di articoli dell’International Law Commission: quello dei rapporti tra sovranità e diritti umani. Difatti, l’interpretazione dei principi contenuti nella Risoluzione 46/182, tutt’oggi costituente il piano principale su cui operano gli attori umanitari, e l'”esaltazione” della sovranità dello Stato colpito, hanno portato a ritenere che il consenso di quest’ultimo costituisse sempre la conditio sine qua non per l’accesso di attori umanitari nel territorio dello stesso. Tuttavia, cosa accade se lo Stato, pur essendo superate le sue capacità di risposta, decida di non accettare il soccorso umanitario per ragioni di orgoglio nazionale od opportunità politica legate al timore che l’assistenza mascheri l’intenzione di interferire con gli affari interni del Paese colpito? Due casi in questo senso sono stati emblematici, pur nelle loro differenze. Il primo, nel corso dell’emergenza post-disastro causata dall’impatto del ciclone Nargis nel 2008, vide il regime militare Birmano rifiutare ogni tipo di aiuto internazionale esterno, in particolare quelli provenienti dal Governo Statunitense e da quello Francese, all’epoca già operativi, nonostante l’incapacità di dello Stato di rispondere autonomamente, con adeguatezza e tempestività all’emergenza umanitaria[8]. Prima ancora, nel 2005, furono invece gli Stati Uniti a rifiutare aiuti umanitari provenienti da Cuba in occasione dell’Uragano Katrina, pur potendo evidentemente sopperire con risorse proprie e altri attori umanitari[9].

In conclusione, le criticità del quadro giuridico internazionale per le operazioni di soccorso in caso di calamità sono molteplici e tutt’ora notevoli. Per quanto concerne le norme in materia di gestione dei disastri naturali, gli studiosi si sono riferiti ad un complesso di regole assolutamente insoddisfacenti[10], oppure ad una raccolta di strumenti piuttosto sparsa ed eterogenea, e quindi bisognosa di sistematizzazione[11].  In tema di coordinamento, invece, nonostante un più recente sondaggio condotto dalla Federazione internazionale della Società di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa nel 2015 abbia evidenziato un leggero miglioramento nella percezione dei problemi di coordinamento tra gli attori umanitari, e tra questi e lo Stato colpito, la situazione allo stato dell’arte è ben lontana dal vedere risolte le più attuali problematiche. Molte delle criticità sono attribuite proprio al c.d. “UN-driven system” previsto con la Risoluzione 46/182, il cui ruolo di fare da catalizzatore e di canalizzare le richieste e le offerte di assistenza umanitaria si scontra con problemi di coordinamento a monte nella galassia di organismi costituiti dall’ONU per l’espletamento di dette funzioni. Infine, l’aspetto senz’altro più delicato e più squisitamente giuridico, nonché maggiormente bisognoso di riforma, è senza ombra di dubbio l’attuale prevalenza della sovranità sull’esigenza di protezione dei diritti umani. Tuttavia, la preminenza degli interessi sovrani degli Stati è da qualche tempo sotto accusa, tanto da aver portato l’International Law Commission ad ideare un progetto di articoli sulla protezione delle persone in caso di disastri, che intende cambiare questo paradigma.

Del valore e dei contenuti di questo progetto si dirà più approfonditamente nel prossimo articolo.

[1] L’ “EM DAT”, Emergency Events Database, è una banca dati globale che raccoglie dati relativi ai disastri naturali e di natura tecnologica. Maggiori informazioni a  www.emdat.be.

[2] Convention Establishing an International Relief Union (Geneve, 12th July 1927), in League of Nations, Treaty Series, vol. 135, p. 247.

[3] A. De Guttry, Surveying the Law in A. De Guttry, M. Gestri, G. Venturini (eds), International Disaster Response Law, The Hague, 2012, p. 4.

[4] Si veda ad esempio la Convenzione di Tampere sulla fornitura di risorse di telecomunicazione per l’attenuazione degli effetti delle catastrofi e le operazioni di soccorso in caso di catastrofe, conclusa a Tampere (Finlandia) il 18 giugno 1998, che ha totalizzato circa 48 ratifiche.

[5] D. Fisher, Law and Legal Issues in International Disaster Response: A Desk Study, International Federation of the Red Cross and Red Crescent Societies, Geneva, p. 150.

[6] I. Reinecke, International Disaster Response Law and the Coordination of International Organizations, in The ANU Undergraduate Research Journal Volume Two, 2010, p. 148.

[7] UN Doc A/RES/46/182 (1991), UN GAOR, 47th sess, 78th plenary meeting. “Resolution on strengthening of the coordination of emergency humanitarian assistance of the United Nations”.

[8] UN launches appeal as Burma refuses aid – https://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/burmamyanmar/1942422/Myanmar-cyclone-UN-launches-appeal-as-Burma-refuses-aid.html

[9] M. Murray, Katrina Aid From Cuba? No thanks, says U.S., (2015) – http://www.nbcnews.com/id/9311876/ns/us_news-katrina_the_long_road_back/t/katrina-aid-cuba-no-thanks-says-us/#.W317-egzbIU

[10] G. Bartolini Il progetto di articoli della commissione del diritto internazionale sulla ‘protection of persons in the event of disasters’, in Rivista di diritto internazionale 3/2017, Giuffrè, p. 677.

[11] D. Fisher, Domestic regulation of International Humanitarian Relief in Disasters and Armed Conflict: A Comparative Analysis, in Int. Review of the Red Cross, 2007, p.353.

Fonte immagine: sito dell’International Committee of the Red Cross – www.icrc.org