venerdì, Marzo 29, 2024
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Soccorso umanitario e risposta a disastri naturali (parte II): il progetto di articoli dell’ILC

Il presente articolo rappresenta la seconda uscita della rassegna di tre articoli finalizzata a delineare il quadro giuridico internazionale per il soccorso umanitario e la risposta a disastri naturali. Nel primo articolo[1] si è chiusa la trattazione anticipando una delle questioni di maggior interesse in tema di rapporti tra attori umanitari terzi e Stato colpito: il difficile contemperamento tra il rispetto della sovranità e il principio di non-intervento, con le esigenze di tutela dei diritti umani delle persone coinvolte nel disastro

Nella discussione sul tema non si può certo ignorare il recente lavoro dell’International Law Commission, che nella cornice del proprio mandato di codificare e contribuire allo sviluppo progressivo del diritto internazionale[2], ha elaborato una progetto di articoli meritevole di particolare attenzione: The ILC’s Draft Articles on the Protection of Persons in the Event of Disasters[3]. Se ne tratteggeranno in questa sede le caratteristiche principali e gli aspetti peculiari, concludendo con alcune considerazioni circa il valore cui può assurgere il testo, alla luce dei più recenti orientamenti degli Stati che hanno partecipato alla sua redazione.

E’ in primo luogo opportuno precisare che lo scopo del progetto, ai sensi del draft article 2, è strettamente legato alla volontà di sistematizzare una materia – quella dell’IDRL, delle cui problematicità si è detto ampiamente nel primo articolo[4] – oltremodo frammentata e incongruente, per pervenire a “facilitare un’adeguata ed effettiva risposta ai disastri e alla riduzione del rischio di disastri, così da soddisfare i bisogni essenziali delle persone coinvolte con pieno rispetto dei loro diritti[5]. Già dall’architettura del testo emerge evidente il tentativo di conciliare gli interessi di tutte le parti coinvolte nelle operazioni di soccorso umanitario in caso di disastri naturali. Esso si articola infatti in due gruppi principali di norme: gli artt. 4-6, costituenti la dimensione verticale relativa ai rapporti tra gli individui colpiti dai disastri; dall’altra; gli artt. 7-17 afferenti la dimensione orizzontale relativa ai rapporti e la cooperazione tra gli Stato/i colpito/i e gli attori umanitari terzi.

Le disposizioni contenute nella dimensione orizzontale costituiscono il cuore del progetto, nonchè la fonte di gran parte delle novità, positivizzando numerosi obblighi con particolare riferimento alle questioni della richiesta e dell’offerta di assistenza umanitaria e all’accesso al territorio colpito, che costituiscono le questioni senz’altro più critiche. Per ragioni di sinteticità si disamineranno le disposizioni maggiormente rappresentative del nuovo approccio adottato dall’ILC, ovvero gli articoli 10-11-12-13 del Progetto, che più degli altri danno contezza del difficile equilibrio cercato e raggiunto dall’International Law Commission.

Segnatamente, il draft article 10 afferma l’esistenza di un dovere positivo di “assicurare la protezione delle persone e la predisposizione di assistenza umanitaria nel proprio territorio[6] (para.1), trasponendo, d’altra parte, quanto già contenuto nella risoluzione 46/182[7], e ribadendo quindi il ruolo e la responsabilità primaria dello Stato colpito nella direzione, controllo e supervisione delle operazioni di soccorso umanitario nel proprio territorio (para.2). La lettura della norma non deve deviare, nel senso che il ruolo primario dello Stato colpito è, come si vedrà nel prosieguo, notevolmente ridimensionato da una lettura sistematica di tutti gli altri articoli del progetto.

I draft article 11 e 12 vanno infatti in direzione diversa, introducendo importanti elementi di responsabilità diretta in capo allo Stato colpito, e sussidiaria in seno alla comunità internazionale. Il draft article 11 afferma l’obbligo dello Stato colpito di cercare assistenza umanitaria esterna (da altri Stati, l’ONU o attori umanitari non Statali) ogni qual volta la capacità di risposta nazionale risulti sopraffatta (“overwhelmed”, nella versione in lingua inglese) dalla portata del disastro. Ai sensi del commentario al progetto di articoli una condizione di ecceduta capacità nazionale di risposta va valutata caso per caso in base alle condizioni del caso, non essendo determinabile a priori o in termini assoluti[8].

Il draft article 12 si occupa invece della comunità internazionale, enunciando un principio di solidarietà, e statuendo che tutti i potenziali attori umanitari, compresi gli altri Stati e l’ONU hanno il diritto di offrire assistenza umanitaria volontaria allo Stato colpito, ed imponendo a quegli attori terzi che ricevano una richiesta di assistenza di rispondervi “speditamente” (“expeditiously”), istituendo così una sorta di obbligo procedurale finalizzato a “rinforzare” il più generale obbligo di cooperazione e buona fede tra i vari attori potenzialmente coinvolti (draft article 7 – “duty to cooperate”).

Il draft article 13 è di gran lunga la disposizione oggetto dei maggiori dibattiti, poiché delinea la posizione dello Stato colpito che abbia ricevuto offerte di assistenza esterne. Essa prevede, da una parte, che lo Stato colpito destinatario di una offerta di assistenza rimane libero di accettare dette offerte di soccorso, pur non potendo mai negarle arbitrariamente; d’altra parte impone al medesimo Stato, al pari di coloro che ricevono richieste di assistenza, di far conoscere la propria determinazione circa l’offerta in maniera tempestiva (“in a timely manner”).

La disposizione è centrale per l’intera discussione e perfettamente esemplificativa del difficile equilibrio raggiunto dalla Commissione in relazione all’esigenza di tutelare la sovranità degli Stati, da una parte, e di salvaguardare le persone colpite dall’altra. E’ innegabile infatti la necessità di riservare delle prerogative in capo allo Stato colpito, cui non si può chiedere di accettare tout court ogni offerta di assistenza, pur non potendo questo negare il consenso senza ragioni significative. Per fare qualche esempio, si potrebbe pensare al caso in cui lo Stato ritenga l’offerta di assistenza addirittura dannosa per la protezione delle persone sotto la propria giurisdizione, in ragione del difficile coordinamento dovuto al sovraffollamento di attori umanitari o per l’inutile duplicazione degli aiuti ricevuti[9].

Nel commentario al progetto di articoli la Commissione ha peraltro ritenuto di dover esemplificare in via non esaustiva alcuni degli scenari in cui si può configurare un rifiuto “non-arbitrario”. Tra queste, il timore fondato che l’assistenza umanitaria non avvenga nel rispetto dei principi mutuati dal diritto internazionale umanitario, attraverso il richiamo compiuto dal draft article 6  ma già sanciti nella risoluzione 46/182; ancora, pur non potendo prescindere da una valutazione caso per caso, il rifiuto potrebbe giustificarsi quando l’offerta di assistenza provenga da uno Stato con cui lo Stato colpito abbia avuto o abbia delle tensioni diplomatiche[10]. In questo ultimo caso, tuttavia, ciò può accadere nel solo caso in cui lo Stato possa far efficacemente fronte all’emergenza con risorse proprie o grazie all’assistenza proveniente da altri Stati.

In conclusione, il progetto di articoli appare di notevole rilievo nella misura in cui tenta di innovare la materia, positivizzando nuovi orientamenti con l’intento di sfidare e superare il “paradigma” del consenso per l’accesso al territorio dello Stato colpito da disastro naturale, onde far prevalere esigenze di protezione dei diritti umani su quelle della sovranità dello Stato colpito. Tutto ciò, che avviene in parallelo ad altri settori del diritto internazionale (come ad esempio per la R2P doctrine – “responsibility to protect”, del diritto internazionale umanitario), porta ad una riconcentualizzazione della sovranità, come caratterizzata da un approccio “duty-oriented” e da un esercizio responsabile dei poteri sovrani, anche nel campo del soccorso umanitario in caso di disastri.

La riconcentualizzazione avviene soprattutto grazie all’importante richiamo, compiuto mediante le disposizioni dedicate alla dimensione verticale, al diritto internazionale dei diritti umani, che penetra l’intero testo con una notevole influenza e permette di identificare dei veri e propri doveri positivi di tutela dei diritti umani in capo allo Stato colpito[11].

Per quanto concerne il valore del progetto di articoli, l’ILC ne ha suggerito agli Stati l’adozione di una convenzione vincolante. In questo senso, alcuni Stati, pur esprimendo apprezzamento per il contenuto del progetto, si sono fermamente opposti alla sua conversione in una Convenzione (Stati Uniti, Russia, Regno Unito, Israele, Repubblica Ceca, Vietnam, Bielorussia, Malesia); altri, pur potenzialmente favorevoli all’adozione di una Convenzione hanno invece  suggerito maggiore cautela, chiedendo una previa valutazione dell’impatto che il progetto riuscirà ad avere nella pratica delle relazioni tra gli Stati (Francia, Austria, Polonia, Iran, Nuova Zelanda)[12].

E’ in ogni caso indubbio che il testo, indipendentemente dall’attitudine degli Stati circa una sua potenziale conversione in Convenzione internazionale, costituirà una autorevolissima risorsa per orientare i comportamenti degli Stati e di tutti gli attori coinvolti nelle operazioni di soccorso umanitario transfrontaliero, e per modellare i futuri strumenti giuridici in ambito di International Disaster Response Law.

[1] https://www.iusinitinere.it/soccorso-umanitario-e-risposta-a-disastri-naturali-il-quadro-giuridico-internazionale-17838

[2] Come previsto all’articolo 15 dello Statuto della Commissione del Diritto Internazionale del 1947;

[3] UN Doc. A/71/10, giugno 2016.

[4] Link alla nota n.1.

[5] Draft Article 2: “facilitate an adequate and effective response to disasters and reduction of the risk of disasters, so as to meet the essential need of the persons concerned with full respect for their rights”

[6]to ensure the protection of persons and provision of disaster relief assistance in its territory […]

[7] UN Doc. A/RES/46/182 (1991), UN GAOR, 47th sess., 78th plenary meeting. “Resolution on strengthening of the coordination of emergency humanitarian assistance of the United Nations”.

[8] UN Doc. A/71/10, 2016, 2. Text of the draft articles and commentaries thereto, para. 49, sub-paragraph (2), p. 53.

[9] G. Bartolini, Il progetto di articoli della commissione del diritto internazionale sulla ‘protection of persons in the event of disasters’, in Rivista di diritto internazionale 3/2017, Giuffrè, p. 707.

[10] UN Doc. A/71/10, 2016, 2. Text of the draft articles and commentaries thereto, para. 49, sub-paragraph (8), p. 61

[11] Preliminary report on the protection of persons in the event of disasters, UN Doc. A/CN.4/598, 2008, para. 25.

[12] G. Bartolini, Il progetto di articoli della commissione del diritto internazionale sulla ‘protection of persons in the event of disasters’, in Rivista di diritto internazionale 3/2017, Giuffrè, p. 715-716.

Fonte immagine: sito dell’International Justice Resource Center – IJRC – https://ijrcenter.org/ 

Dott. Daniele Innamorati

Daniele Innamorati. Laureato in Giurisprudenza presso l'Università degli studi di Macerata nell'ottobre 2018, con tesi finale in diritto internazionale dal titolo "The protection of persons in the event of climate change-related disasters under international law". Avvocato Praticante da maggio 2018, esercita attività di pratica forense principalmente in ambito di diritto amministrativo e civile. Allievo del Master di II livello in Diritto dell'Ambiente (a.a. 2019/2020) presso l'Università degli Studi di Roma "La Sapienza". Da ottobre 2016 a settembre 2018 ha ricoperto la carica di Presidente dell'associazione ELSA Macerata (The European Law Students' Association), della quale è fondatore e socio onorario. Da gennaio ad aprile 2018, nell'ambito della convenzione MAECI-CRUI-Università Italiane,  svolge un tirocinio presso Ambasciata d'Italia in Svezia, Stoccolma, in ambito di affari politici e internazionali. Da settembre 2015 a giugno 2016 partecipa al programma Erasmus+ frequentando la Lund University (Svezia), e interessandosi principalmente di diritto internazionale pubblico e dell'Unione Europea, in particolare in ambito di diritti umani, diritto internazionale umanitario e uso della forza, diritto dell'immigrazione, diritto dell'ambiente e dell'energia. E' interessato alla c.d. "responsabilità da cambiamento climatico", con particolare riferimento al rapporto tra cambiamento climatico e diritti umani e agli strumenti di accesso alla giustizia davanti a Corti internazionali (universali e regionali) e domestiche attraverso la c.d. Public Interest Litigation. E' inoltre interessato al rapporto tra riscaldamento globale e disastri naturali e alle problematiche giuridiche che ne conseguono, soprattutto in termini di coordinamento tra normative sovranazionali e intervento umanitario in caso di calamità.

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