Sulla distinzione tra atto meramente confermativo ed atto di conferma della PA
A cura di Pasquale La Selva
Sulla distinzione tra atto meramente confermativo ed atto di conferma della Pubblica Amministrazione, il primo problema applicativo lo si riscontra nella eventuale impugnabilità delle diverse tipologie di provvedimenti, laddove l’azione amministrativa dovesse risultare lesiva di taluni interessi. La recente giurisprudenza del consiglio di Stato si è impegnata nel senso di individuare delle definizioni quantomeno precise per le due tipologie di atti.
Nel primo caso sottoposto ai giudici di Palazzo Spada[1], il giudice amministrativo lombardo aveva annullato una interdittiva antimafia del Prefetto della Provincia di Milano ritenendo che il provvedimento de quofosse fondato sull’erroneo presupposto dell’esistenza di una compagine societaria, in termini di soci e dipendenti, diversa da quella effettiva, poiché non era stata recepita nel frattempo la modifica intervenuta nella ripartizione del capitale sociale della società, effettuate dopo la notificazione di una seconda interdittiva dal Prefetto di Varese nei confronti della stessa società. Ciò di cui non si era tenuto conto, era il trasferimento integrale della proprietà azionaria al socio di maggioranza, interrompendosi altresì il rapporto di lavoro con tre dipendenti.
Avverso la sentenza del TAR Lombardia aveva proposto appello il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Milano, deducendo l’illegittimità del sindacato giurisdizionale su valutazioni afferenti al merito dell’azione amministrativa.
Il Consiglio di Stato, richiamando una consolidata giurisprudenza, ha ritenuto che «allo scopo di stabilire se un atto amministrativo sia meramente confermativo (e perciò non impugnabile) o di conferma in senso proprio (e, quindi, autonomamente lesivo e da impugnarsi nei termini), occorre verificare se l’atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi. In particolare, non può considerarsi meramente conservativo rispetto ad un atto precedente l’atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, giacché solo l’esperimento di un ulteriore adempimento istruttorio, sia pure mediante la rivalutazione degli interessi in giocoe un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può dare luogo a un atto propriamente di conferma, in grado, come tale, di costruire un provvedimento diverso dal precedentee quindi suscettibile di autonoma impugnazione. Ricorre invece l’atto meramente confermativoquando l’amministrazione, a fronte di un’istanza di riesame, si limita a dichiararne l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoriae senza una nuova motivazione»[2].
Tornando dunque al caso di specie, il Prefetto, ribadendo e confermando gli elementi già considerati nella prima interdittiva, aveva ritenuto che la cessione delle quote azionarie non avrebbe consentito di riesaminare in senso favorevole alla società richiedente l’interdittiva antimafia. Secondo il Consiglio di Stato l’Amministrazione, così facendo, avrebbe compiuto una nuova ed articolata istruttoria, giungendo ad un nuovo provvedimento sostitutivo di quello precedente, per tale ragione autonomamente lesivo, ma che avrebbe meritato però una separata impugnazione, giungendo così a conclusione del processo con una dichiarazione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.
Nel secondo caso, il Consiglio di Stato[3]è stato interpellato per la riforma di una sentenza del TAR Veneto con la quale dichiarava inammissibile per difetto di interesse il ricorso proposto da una ricorrente contro un provvedimento con il quale il Comune di San Pietro in Gu aveva riscontrato l’istanza della interessata volta ad ottenere la ricognizione della destinazione d’uso di un immobile di sua proprietà. Il Tribunale rilevava che la nota protocollare in questione avesse carattere meramente confermativo di precedenti note relative alla destinazione d’uso dell’immobile in questione. In subordine, la ricorrente chiede di essere rimessa in termini per impugnare i provvedimenti confermati.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto l’appello manifestamente infondato, tornando nuovamente sulla distinzione tra atto meramente confermativo (non autonomamente impugnabile) e di conferma in senso proprio (autonomamente lesivo, da impugnarsi nei termini) richiamando integralmente le motivazioni di cui sopra, ed aggiungendo inoltre che «la fattispecie considerata, può condurre a un atto propriamente confermativoin grado, come tale, di dare vita ad un provvedimento diverso dal precedente e quindi suscettibile di autonoma impugnazione; ricorre invece l’atto meramente confermativoquando la Pubblica amministrazione si limita a dichiarare l’esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione»[4].
Resterebbe tuttavia da chiedersi, nel caso in cui non si possa impugnare data la sua non diretta lesività, se l’atto meramente confermativo sia in grado di rimettere in termini il soggetto che non aveva tempestivamente impugnato l’atto originario. In ragione di ciò vi potrebbero essere due interpretazioni:
- Secondo una prima ipotesi, sicuramente più plausibile, gli atti meramente confermativi non rimetterebbero in termini il soggetto leso dal provvedimento originario, essendo interesse di questo impugnare tempestivamente l’atto originario immediatamente lesivo, e ciò anche a dimostranza dell’interesse ad ottenere una equa riparazione.
- Secondo una seconda ipotesi invece, formulata dall’autore nel tentativo di razionalizzare la possibilità materiale di siffatta fattispecie, gli atti meramente confermativi sarebbero idonei a rimettere in termini il soggetto leso con l’atto meramente confermativo semplicemente perché si avverte nuovamente la necessità di dover rimettere nel circuito normativo-provvedimentale, e quindi ribadire, un atto precedentemente emanato. Spiegandoci meglio, a titolo meramente astratto ed esemplificativo, così come un giudice fonda la propria decisione sulla base di una giurisprudenza consolidata, e questo solo fatto non pregiudica in ogni caso l’impugnabilità della sentenza nei termini, allo stesso modo un atto meramente confermativo, per il solo fatto che venga reintrodotto al fine di confermare un atto precedente, non sarebbe dispensato dall’impugnativa. La “rinascita” dell’atto meramente confermativo dunque ammetterebbe l’assenza di un certo peso giuridico dell’atto originario, altrimenti non vi sarebbe alcuna necessità di emanarlo nuovamente.
Conclusasi la breve digressione relativa ad un “esperimento giuridico” la risposta sulla ipotetica rimessione in termini viene presentata ancora una volta dalla giurisprudenza.
[1]Consiglio di Stato, sez. III, sentenza del 30/05/2017 n. 2564.
[2]Cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2014, n. 1895; sez. IV, 12 febbraio 2015, n. 758; sez. IV, 26 febbraio 2016, n. 812.
[3]Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza del 12/09/2018, n. 5341.
[4]In tal senso v. anche Cons. Stato, sez. V, n. 2172/2018.
Pasquale La Selva nasce a Napoli il 22 Febbraio 1994.
Ha conseguito la laurea magistrale in giurisprudenza presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Napoli “Federico II” con tesi in Diritto Amministrativo dal titolo “Il socio pubblico e la golden share”, a relazione del Prof. Fiorenzo Liguori, ed ha conseguito, presso il Dipartimento di Scienze Politiche dello stesso Ateneo la laurea magistrale in Scienze della Pubblica Amministrazione, con una tesi sulle “competenze e poteri di ordinanza tra Stato, Regioni ed Enti Locali nell’emergenza sanitaria” a relazione del Prof. Alfredo Contieri.
Pasquale ha conseguito anche un Master di II livello in “Compliance e Prevenzione della Corruzione nei settori Pubblico e Privato” presso l’Università LUMSA di Roma, con una tesi sulla rotazione del personale quale misura anticorruttiva.
Pasquale è direttore del Dipartimento di diritto amministrativo di Ius in itinere ed è praticante avvocato.
Durante il periodo degli studi, Pasquale è stato anche un cestista ed un atleta agonista: detiene il titolo regionale campano sui 400 metri piani della categoria “Promesse” dell’anno 2016, è stato vice campione regionale 2017 della categoria “assoluti” sulla stessa distanza, ed ha partecipato ad un Campionato Italiano nel 2016.
Contatti: pasquale.laselva@iusinitinere.it
