giovedì, Marzo 28, 2024
Di Robusta Costituzione

Ungheria e Coronavirus: lo stato di pericolo

A cura di Antonio Fanì

 

  1. Preambolo storico

Lo scopo principale di uno Stato è quello di proteggere le persone e i propri valori giuridici, costituzionali ed economici. A prescindere dall’epoca storica, una minaccia improvvisa derivante da attacchi stranieri, ribellioni o calamità naturali ha sempre richiesto una risposta immediata da parte del potere costituito.

L’Ungheria si è dotata di un esercito ordinario solo nel 1715, precisamente con la legge VIII che stabiliva l’istituzione di un esercito statale, formato da professionisti, in grado di difendere lo Stato in modo più efficiente[1]. Precedentemente questa data la difesa ungherese era affidata a diverse forze “private” messe a disposizione dalla nobiltà, dalle contee e dalle città, poiché il Re non aveva un esercito sufficiente a difendere tutto il territorio. In caso di emergenza il Re era costretto a chiedere a tali soggetti di difendere il regno, avendo solo il potere di sospendere atti emanati in precedenza[2].

Ferenc Deák – avvocato e ministro della Giustizia – sostenne che in caso di guerra, l’obbligo di ogni nobile era quello di impegnarsi nelle ostilità e di sostenere la propria unità militare; la mobilitazione delle forze non era quindi decisa dal Parlamento, ma era il risultato naturale del vigente sistema di difesa[3]. L’incapacità del Parlamento era dovuta “all’incapacità della seduta”, ossia all’impossibilità di riaprire una sessione di lavoro in tempi brevi alla luce della situazione emergenziale. Il diritto del Re di regolamentare con Decreti era eccezionale, ed era sempre seguito da un’approvazione post factum da parte del potere legislativo[4]. Questi “Decreti d’emergenza” erano in vigore fintanto che lo stato d’emergenza durava[5].

Gli articoli 3 e 4 della legge summenzionata stabilivano che in caso di attacco straniero, quando i processi decisionali ordinari non potevano funzionare correttamente, si riunivano in consiglio il comes palatii[6], il primate[7], gli arcivescovi e prelati, i baroni, l’Alta Corte del Re, i rappresentati delle contee e delle libere regiae civitas[8].

Al termine del secondo conflitto mondiale, in Ungheria venne approvata una Costituzione sullo stampo della Costituzione sovietica. Essa aveva solo poche norme riguardanti gli jogrend különleges[9], principalmente basate su mandato speciale del Parlamento, mentre bisognò aspettare l’emendamento democratico del 1989 alla Costituzione per la reintroduzione dello stato di crisi nazionale e dello stato di emergenza[10]. L’emendamento del 1989 ha istituito cinque tipi di jogrend különleges: lo stato di crisi nazionale, l’emergenza, la difesa preventiva, il pericolo e gli attacchi imprevisti. Su pressione delle opposizioni vennero introdotti meccanismi di controllo dettagliati[11] anche attraverso l’istituzione di un nuovo organismo, il Consiglio nazionale di difesa – composto dal Presidente della Repubblica, dal Presidente del Parlamento, dai capi dei gruppi parlamentari, dal primo ministro, dai ministri e dal capo del personale della difesa nazionale[12] – cui era attribuito il potere di adottare decreti straordinari sotto la supervisione parlamentare.

  1. La gestione delle emergenze nella Legge fondamentale del 2011

Le situazioni eccezionali richiedono una risposta rapida ed efficace allo scopo di ritornare alla normalità; tuttavia una risposta rapida richiede una risposta non convenzionale che abbandoni il quadro tradizionale, ma che al contempo sia limitata solo fin quando resta in vigore la causa emergenziale. Le norme costituzionali relative agli jogrend különleges allentano i vincoli costituzionali da una parte, e dall’altra forniscono protezione contro tale allentamento[13]: infatti, l’obiettivo ultimo di una legge speciale è quello di garantire il ritorno alla legge e all’ordine “normale”.

La Legge fondamentale ungherese ha un regolamento piuttosto dettagliato che non rappresenta un unicum nel costituzionalismo europeo tanto da essere comparato, dalla Commissione di Venezia nel suo parere[14], ai sistemi di risposta emergenziale polacchi e tedeschi[15]. I cinque jogrend különleges attualmente previsti dalla Legge Fondamentale, presentano la stessa ratio e gli stessi presupposti degli istituti creati durante la fase di Transizione del 1989.

In tutti e cinque gli jogrend különleges, i titolari del potere speciale possono sospendere l’applicazione di alcune leggi, possono divergere dai disposti di legge, e possono attuare altre misure “straordinarie”.

La crisi nazionale (articolo 49) viene dichiarata in caso di stato di guerra o di pericolo di guerra, cioè di pericolo imminente di attacco armato da parte di una potenza straniera. In questa situazione il Parlamento istituisce il Consiglio nazionale di difesa, che esercita i diritti, delegati dal Parlamento, del Presidente della Repubblica e del Governo. Si tratta del massimo livello di emergenza che si riferisce in particolare alla mobilitazione per la difesa militare. Il Presidente del Consiglio della Difesa è il Presidente della Repubblica; i membri del Consiglio della Difesa sono il Presidente dell’Assemblea Nazionale, i capigruppo dei deputati all’Assemblea Nazionale, il Primo Ministro, i ministri e – con il diritto di consultazione – il capo di Stato Maggiore della Sicurezza Nazionale.

Lo stato di emergenza (articolo 50) è dichiarato dal Parlamento nel caso di azioni volte al rovesciamento dell’ordine costituzionale o all’acquisizione esclusiva del potere, e di gravi atti di violenza di massa che minacciano la vita e i beni, commessi con armi o in qualunque modalità che prevede l’utilizzo di armi. Durante lo stato d’emergenza le misure straordinarie determinate per legge organica vengono introdotte con decreto dal Presidente della Repubblica.

Lo stato di difesa preventiva (articolo 51) è dichiarato dal Parlamento per un periodo di tempo determinato, che definisce le iniziative del Governo e una serie di azioni amministrative incentrate sulla dichiarazione di uno status giuridico qualificato e sul raggiungimento di livelli più elevati di protezione nella pubblica amministrazione, nelle forze di difesa ungheresi e nelle autorità incaricate dell’applicazione della legge. Tali misure garantiscono che l’amministrazione, le forze di difesa e le autorità preposte all’applicazione della legge svolgano senza indugio le funzioni necessarie per affrontare la minaccia o eventuali obblighi dettati dalle alleanze militari.

Con l’espressione “attacchi inaspettati” (articolo 52) si intende l’eventualità di un’inattesa invasione del territorio ungherese da parte di gruppi armati esterni. In questo caso, il Governo sarà obbligato ad agire immediatamente con forze debitamente preparate e proporzionate all’attacco per respingerlo e salvaguardare il territorio dell’Ungheria. Il Governo deve proteggere l’ordine pubblico, la vita, la proprietà e la sicurezza pubblica, e a tal fine può adottare misure speciali con decreti.

Nello stato di pericolo (articolo 53), il Governo ha il potere di intervenire immediatamente e di adottare misure straordinarie in caso di calamità naturali (inondazioni di acque interne, malattie di massa, inquinamento dell’acqua potabile, in caso di gravi ostacoli causati da nevicate, oppure linee ferroviarie o strade principali invalicabili all’interno della regione allo stesso tempo) e di incidenti industriali[16] che mettono in pericolo la vita o la proprietà, o di attenuarne le conseguenze. Il decreto del Governo decade con la cessazione del pericolo o dopo quindici giorni, a meno che l’Assemblea Nazionale non ne proroghi ogni volta l’effetto.

  1. La risposta all’emergenza Covid-19

Proprio l’istituto dello stato di pericolo, attraverso il Decreto n. 40 dell’11 marzo 2020, è stato scelto dal Governo ungherese per affrontare l’emergenza Coronavirus. In data 30 marzo l’Assemblea Nazionale ha approvato la proposta dell’esecutivo[17] di una proroga sine die dello stato di pericolo, forzando le previsioni costituzionali che richiedono una proroga ogni 15 giorni allo scopo di mantenere fermo e vigile il controllo parlamentare su questa distorsione momentanea delle competenze. La proroga senza scadenza (approvata con soli 53 voti contrari su 190 votanti) attribuisce, invece, pieni poteri all’esecutivo guidato da Viktor Orbán, tra cui: la possibilità di emanare Decreti senza consultare l’Assemblea Nazionale, la possibilità di limitare e modificare Decreti e Statuti già esistenti, la possibilità di sospendere e sciogliere il Parlamento senza convocare nuove elezioni. Inoltre, il Parlamento ha approvato uno Statuto che prevede la reclusione da 1 a 5 anni per chiunque diffonda fake news o critichi le azioni governative in risposta all’emergenza sanitaria in corso.

  1. I limiti al potere governativo

L’art. 54,1 della Legge Fondamentale ungherese prevede che le c.d. “misure straordinarie” adottabili nella vigenza di uno jogrend különleges possano limitare i diritti fondamentali ad eccezione del diritto alla vita e alla dignità umana; del divieto di tortura, pene o trattamenti inumani o degradanti, schiavitù, tratta di esseri umani, esperimenti medici e scientifici su soggetti umani senza il loro libero e informato consenso, eugenetica, uso del corpo umano a scopo di lucro e clonazione umana; un processo equo, la presunzione di innocenza e i diritti fondamentali di diritto penale.

Da ciò ne deriva che durante una calamità naturale, una pandemia o un più banale alluvione, i diritti sociali, i diritti delle minoranze, i diritti dei bambini e anche i diritti religiosi possano essere limitati in maniera indiscriminata. Con il via libera del 30 marzo, l’Ungheria elimina anche il flebile freno parlamentare delle proroghe, trasformando l’esecutivo nel vero centro di potere incontrastato dello Stato magiaro.

L’ultima forma di controllo rimasta è quella esercitata dalla Corte costituzionale che, a norma della Legge Fondamentale, non può subire ridimensionamenti di potere neanche in vigenza di uno jogrend különleges. Tuttavia, non bisogna sottovalutare che, secondo una giurisprudenza ormai costante della Corte, ella stessa si reputa non legittimata a giudicare qualunque atto adottato dal governo in una situazione di pericolo.

  1. I provvedimenti adottati

Circa le limitazioni adottate concretamente per affrontare l’emergenza Coronavirus, esse non si discostano di molto da quelle ormai adottate da quasi tutte le Nazioni (obbligo di restare nelle proprie abitazioni, salvo che per finalità lavorative, obblighi ufficiali, lavori agricoli e forestali, acquisto di prodotti connessi a queste attività, questioni sanitarie e di salute, organizzare matrimoni e funerali solamente tra i famigliari ristretti, recarsi nei negozi alimentari, nelle drogherie, nei mercati, nelle farmacie, nei distributori di benzina, nei tabaccai, dalle manicure e dalle parrucchiere, assistenza perneonati, anziani e malati). Anche le ammende sono formalmente in linea con gli altri paesi attestandosi tra i 5.000 e i 500.000 fiorini (all’incirca tra i 15 e i 1.500 euro).

Altro fronte di azione per il Governo ungherese è stato quello della sanità: Kásler Miklós, ministro delle Risorse Umane, ha invitato gli ospedali a liberare il 60% dei posti letto (pari a circa 36.000) da mettere a disposizione per i pazienti affetti da Covid – 19 e arrivando a licenziare due direttori di ospedale, dr. Cserháti Péter dell’(Istituto Nazionale per la Riabilitazione Medica) e dr. Csernavölgyi István dell’Ospedale Regionale Szent György di Székesfehérvár, colpevoli di non aver eseguito adeguatamente l’ordine di evacuazione nella loro struttura. Nel panico per un’eventuale reazione statale, gli ospedali hanno dimesso anche pazienti in piena convalescenza, interrompendo le loro cure: in molti casi si tratta di anziani di 70-90 anni con gravissime patologie multiple, da affidare ai coniugi a loro volta anziani e conviventi, con malattie croniche o portatori di handicap. Da ultimo, per convincere gli ultimi direttori sanitari restii a dimettere pazienti senza neanche un tampone per il Covid-19, il Governo ha inviato ufficiali dell’Esercito con il compito di sovrintendere tutte le operazioni ospedaliere.

Come molti commentatori temevano, l’Esecutivo ha sfruttato i c.d. “pieni poteri” per emanare anche provvedimenti al di fuori dell’emergenza sanitaria in corso. I primi ad essere colpiti sono stati i transgender: le autorità non potranno più registrare sui documenti di identità il nuovo gender di qualsiasi persona che abbia cambiato sesso. “Cambiare il proprio sesso biologico è impossibile, i caratteri sessuali primari e le caratteristiche cromosomiche sono immutabili e non possono essere modificate da nessun ufficio di registro dello Stato civile magiaro”: afferma il testo della legge voluta dal vice primo ministro Zsolt Semjen. Tale decisione introduce discriminazioni spaventose: ad esempio chi ha cambiato sesso e vuole un matrimonio o convivenza con una persona di sesso diverso non sarà più per lo Stato parte di un’unione etero.  Sarà quindi schedato, ed escluso da ogni beneficio per le famiglie.

Dunja Mijátovic, commissario Ue per i diritti umani, ha duramente criticato la legge anti-trans e anti-Lgbt affermando che “le persone Lgbt e transgender hanno diritto a una vita normale senza discriminazioni basata sul diritto all’autodeterminazione” e “le autorità ungheresi devono garantire il loro diritto a procedure rapide e trasparenti per cambiare nome e gender sul registro civile nonché su carte d’identità, passaporti e altri documenti. È un diritto umano fondamentale, il riconoscimento ufficiale di gender è questione di dignità umana”.

  1. Le violazioni costituzionali

Seppur seguendo un iter formalmente rispettoso dei principi costituzionali, la sospensione delle attività parlamentari, l’accorpamento di tutti i poteri in capo al Governo e la inattività della Corte costituzionale creano un forte squilibrio alla ripartizione dei poteri all’interno dello Stato magiaro acuendo il deficit democratico della già illiberale Legge Fondamentale. Colpendo la libera determinazione delle persone e il diritto alla sanità, l’Esecutivo ha colpito diritti fondamentali dell’uomo, garantiti addirittura dal testo costituzionale ungherese, senza contare le innumerevoli convenzioni internazionali cui l’Ungheria ha aderito nel corso degli anni.

Con le televisioni e radio pubbliche controllate strettamente dalla maggioranza e i pochi giornali indipendenti rimasti tacciati di essere megafoni di fake news, l’unico commento da parte dell’Esecutivo riguardo questo accentramento di poteri proviene dal Primo Ministro stesso, Viktor Orbán: “Con tutto il rispetto non ho tempo per le vostre fantasie”.

[1] F. Deák, Adalék a magyar közjoghoz, edizione 1865, p. 136.

[2] Si veda la legge IX del 1485.

[3] F. Deák, Adalék a magyar közjoghoz,edizione 1865, p. 134.

[4] K. Kmety, Magyar közjog tankönyve, edizione 1907, pp. 28-29.

[5] G. Ferdinandy, Magyarország közjoga (alkotmányjog), edizione 1902, pp. 91 e 654.

[6] La più alta carica in Ungheria dopo il re; vice e guardiano del re. Questo ufficio è stato istituito dal re Santo Stefano (1001-1038); l’ultimo ad essere nominato palatii, Nádor, è stato nel suo ufficio fino alla rivoluzione del 1848-49. Dopo la conciliazione del 1867, nella monarchia austro-ungarica i suoi doveri furono trasferiti al primo ministro.

[7] Il primate d’Ungheria è la carica spettante al vescovo della diocesi metropolita di Esztergom-Budapest

[8] Per ulteriori informazioni sugli jogrend különleges nella Costituzione storica, vedi I, Ereky, Jogtörténeti és közigazgatási jogi tanulmányok, edizione 1917 pp. 544-551; M. Desider, Ungarisches Verwaltungsrecht edizione 1912, pp. 104-110; I. Szabó, Adalékok Közép-Európa Polgári Alkotmánytörténetéhez, edizione 2000, pp. 42-44.

[9] Trad. “Ordinamenti giuridici speciali” o “legge speciale” a seconda del contesto.

[10] In uno stato non democratico, in cui il Parlamento non è al centro della sovranità politica del Paese, la codificazione delle risposte emergenziali non è così importante.

[11] A. Jakab, Az Országgyűlés akadályoztatása különleges állapotokban, in A. Jakab, (a cura di), Az alkotmány kommentárja, edizione 2009, pp. 633-671, in particolare p. 634.

[12] Quest’ultimo aveva solo diritti consultivi.

[13] F. Koja, Állami szükségállapot és szükségállapotra vonatkozó jog, in P. Takács, Államtan. Irások a XX századi általános államtudomány köréből, 2003, pp. 797-817.

[14] Parere sulla Costituzione ungherese, (Grabenwarter, Christoph et al.), Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (Commissione di Venezia) CDL-AD(2011)016. punto 134.

[15] Sulle tradizioni costituzionali tedesche, cfr. McHugh, James T., Comparative Constitutional Traditions, New York, Washington e Baltimora, Peter Lang, 2002, pp. 159-174.

[16] Legge CXXVIII del 2011, articolo 3, punto 5.

[17] In data 26 e 28 marzo non è stato raggiunto il quorum necessario per la proroga.

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