martedì, Luglio 23, 2024
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Il trattenimento del richiedente asilo per notevole rischio di fuga

Nel clima di gestione caotica dei flussi migratori, si fa sempre più notevole il ricorso alla misura detentiva di coloro che aspettano una risposta dalle autorità dello Stato membro – quasi sempre di primo ingresso – alla domanda di protezione internazionale. La questione è molto delicata e, a tratti, controversa, soprattutto se a ciò si aggiunge la possibilità in capo alle autorità di trattenere taluni individui perché si sospetta che possano scappare da un momento all’altro nello spazio europeo.

Gli attacchi terroristici degli ultimi anni nelle principali città europee hanno creato un clima di insicurezza e di crescenti vincoli ai flussi migratori, non bisogna, perciò, sorprendersi dell’arbitrarietà con cui si interpreta il requisito del “notevole rischio di fuga”, che può appunto nascondere – secondo autorità più intransigenti – cattive intenzioni.

Incertezza e ambiguità

La prassi di detenere i richiedenti asilo in appositi centri, allestiti dalle autorità degli Stati membri dell’Unione, trova il suo fondamento legittimo all’interno della Direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio (Direttiva accoglienza) e del Regolamento 604/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio (Regolamento Dublino III), così come riformati a partire dal 2008. Se, da un lato, entrambi gli atti contengono disposizioni enuncianti il principio generale per cui “nessuno può essere trattenuto per il solo fatto di chiedere protezione internazionale[1], dall’altro il legislatore dell’Unione ha contribuito a creare un clima di incertezza in materia legittimando, all’interno del nuovo sistema Dublino, il ricorso al trattenimento da parte delle autorità amministrative e/o giudiziali dello Stato membro, qualora ci sia ragione di credere che sussista un notevole (o significativo) rischio di fuga, non mancando, tuttavia, di subordinare la misura detentiva ai principi di proporzionalità e di necessità e per il minor tempo possibile, come risulta da un’interpretazione letterale dell’art. 28 del Regolamento Dublino III. Tale misura restrittiva della libertà personale, è, comunque, circondata di particolari garanzie e condizioni[2], che rispondono all’esigenza di salvaguardare i diritti fondamentali della persona, come tutelati nella Carta dei diritti fondamentali di Nizza e nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo.

Può sussistere un notevole rischio di fuga nel caso in cui un richiedente asilo esca dal Paese in cui ha presentato la domanda ancora pendente e sia fermato dalle autorità di polizia di un altro Stato membro, che devono pertanto determinare il Paese di primo ingresso – consultando la banca dati EURODAC – per favorirne il ritorno, attraverso una procedura di trasferimento (la c.d. procedura Dublino). In particolare, è proprio nella fase del trasferimento, cioè del ritorno coatto del richiedente verso lo Stato membro incaricato di esaminarne la domanda di asilo, che può verificarsi il rischio di cui all’art. 28 del Regolamento Dublino.

Ma come identificare il notevole rischio di fuga? Quali elementi sono da prendere in considerazione? È qui, tuttavia, che si manifesta l’assurda ambiguità del legislatore europeo, che, con disposizione contenuta nell’art. 8 della Direttiva accoglienza, demanda ai singoli ordinamenti nazionali il riconoscimento e la classificazione di quei criteri che formano l’oggetto del notevole rischio di fuga e ai quali faranno riferimento le autorità nazionali, per determinarne la sussistenza. Se, dunque, il trattenimento del richiedente asilo è già una prassi controversa[3], l’ambiguità delle disposizioni in materia rischia di trasformarsi in un abuso da parte delle autorità nazionali, qualora si trovassero di fronte alla circostanza di determinare se esista o no ragione di credere che un richiedente asilo sia in fuga, per via delle differenti “sensibilità” dei legislatori nazionali. Così facendo il legislatore ha ampliato la discrezionalità del legislatore e delle autorità nazionali in materia, in un clima di flussi migratori incontrollati e di difficoltà di gestirli da parte degli Stati membri, che reagiscono aumentando il ricorso alla detenzione a volte ingiustificatamente ed eccedendo i propri compiti[4]. L’unica soluzione all’anarchia legislativa in materia rimane un intervento della Corte di giustizia, che effettivamente ha fornito un’interpretazione del combinato disposto dall’art. 28 e art. 2 del Regolamento Dublino III, nel caso Al-Chodor.

Il caso e l’interpretazione della CGUE

La CGUE è stata chiamata a pronunciarsi[5] dalla Corte suprema amministrativa della Repubblica Ceca, in merito al caso di una famiglia irachena, di etnia curda, che arrivata in Ungheria ivi ha presentato domanda di protezione internazionale, ma successivamente si allontana dal Paese per raggiungere la parentela in Germania. Transitando per la Repubblica Ceca, vengono fermati dalle autorità di polizia, che in seguito alla consultazione di EURODAC, vengono a conoscenza della loro domanda d’asilo presentata in Ungheria ancora pendente. Le autorità ceche reagiscono mettendo in atto la misura detentiva secondo l’art. 28 del Regolamento Dublino, in attesa del loro trasferimento in Ungheria, poiché c’era motivo di credere che la famiglia Al-Chodor potesse fuggire nuovamente, come aveva già fatto in precedenza. La misura era legittimata dal diritto interno ceco, riferendosi all’art. 139 di una legge del 1999[6]. La famiglia, allora, cita in giudizio l’autorità di polizia ceca per ottenere la revoca della misura, anche in virtù del fatto che la legge ceca non conteneva espliciti criteri per valutare la sussistenza di un notevole rischio di fuga.

Il caso, portato in secondo grado con un ricorso dell’autorità di polizia, dopo una prima vittoria della famiglia irachena, si mostrò abbastanza controverso agli occhi della Corte suprema amministrativa ceca, chiamata a esprimersi sulla validità della misura nel caso di specie. Il dubbio è se “l’articolo 28, paragrafo 2, in combinato disposto con l’articolo 2, lettera n), del regolamento Dublino III, e/o l’articolo 129, paragrafo 1, della legge sul soggiorno di cittadini stranieri costituiscano un fondamento normativo sufficiente, in assenza di criteri obiettivi nella legislazione nazionale che consentano di valutare la sussistenza di un notevole rischio di fuga[7].

Che cosa si deve intendere per “legge”? Anche una semplice prassi amministrativa o una giurisprudenza consolidata possono fare legge? Secondo la Corte di Giustizia, no. Questa, infatti, nel fornire la sua interpretazione sul combinato disposto dagli artt. 2 e 28 del Regolamento, orientandosi nel senso che il trattenimento implica la sospensione dell’esercizio di determinate libertà tutelate nell’ordinamento giuridico dell’Unione e universalmente riconosciute, che dunque tale misura deve essere circondata da innumerevoli garanzie, in primo luogo quella di “avere un fondamento normativo nel diritto interno”, che risulti da “una legge nazionale sufficientemente accessibile, precisa e prevedibile nella sua applicazione, al fine di evitare qualunque rischio di arbitrarietà[8], ha statuito che, affinché la misura detentiva sia valida, i criteri che configurano il rischio di fuga devono essere necessariamente e non altrimenti contenuti “in una norma vincolante di portata generale[9].

[1] Il principio è contenuto nel Considerando n. 20 del Regolamento 604/2013/UE e nel par. 1 dell’art. 8 della Direttiva 2013/33/UE

[2] Garanzie e condizioni del trattenimento dei richiedenti asilo sono enunciate dagli artt. 9-11 della Direttiva 2013/33/UE

[3] Tommaso Poli, “Immigration detention and the rule of law: the ECJ’s first ruling on detaining asylum-seekers in the Dublin system” (http://eulawanalysis.blogspot.it/2017/05/immigration-detention-and-rule-of-law.html)

[4] ECRE (European Council of Refugees and Exiles), “AIDA briefing: the expansion of detention of asylum seekers” (https://www.ecre.org/aida-briefing-the-expansion-of-detention-of-asylum-seekers/)

[5] Corte di Giustizia UE, sentenza 15 marzo 2017, causa C-528/15, Policie ČR, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie c. Al Chodor

[6] Legge n. 326/1999, relativa al soggiorno di cittadini stranieri sul territorio della Repubblica ceca e recante modifica di altre leggi

[7] Corte di Giustizia UE, ivi, par. 20

[8] Corte di Giustizia UE, ivi, par. 38

[9] Corte di Giustizia UE, ivi, par. 47

Giuseppe Saviotti

Dottore in scienze politiche, relazioni internazionali e studi europei presso l'Università di Bari, attualmente in fase di completamento degli studi di relazioni internazionali. Collaboratore dell'area di diritto internazionale, con particolare interesse per il diritto e le politiche dell'Unione Europea.

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