La pandemia da Covid-19 ha sconquassato l’economia globale e, in particolare, quella europea, già indebolita da anni di stagnazione economica: le disuguaglianze sono inevitabilmente aumentate, così come è aumentato anche il numero dei “nuovi poveri”; non più solamente quelle fasce di popolazione storicamente ai margini e abbandonate dallo stato sociale, ma anche lavoratori, dipendenti ed autonomi, che hanno visto il loro reddito crollare a causa della crisi economica. I c.d. working poor  sono diventati parte del racconto sulle conseguenze della crisi economico-pandemica; il termine, elaborato dall’ILO già nel 2019, identifica coloro che pur apparendo, nelle statistiche, come occupati possiedono un reddito non sufficiente per permettere a loro stessi e alle loro famiglie condizioni di vita dignitose e che sono costretti a vivere a ridosso della soglia di povertà, con una retribuzione insufficiente a fronte di un costo della vita sempre più elevato[1].

Di fronte a questo rapido mutamento delle condizioni sociali ed economiche, le istituzioni, nazionali ed internazionali, hanno dovuto adattarsi, cambiando radicalmente i criteri di valutazione circa l’impatto di determinate scelte politiche sulle condizioni di lavoro dei cittadini.

L’Unione Europea, fin dagli inizi della pandemia, è stata chiamata ad intervenire per evitare che le conseguenze dei lock-down imposti in tutto il continente travolgessero la classe media e le fasce più povere della popolazione. Durante lo Stato dell’Unione del settembre 2020, la Presidente della Commissione Ursula Von der Leyen ha richiamato l’attenzione delle istituzioni sul tema dei salari nell’Eurozona, evidenziando come “per troppe persone il lavoro non è più remunerativo” e anticipando come la Commissione avrebbe presentato “una proposta legislativa per sostenere gli Stati membri nella creazione di un quadro per i salari minimi”.

Il salario minimo in Europa

Attualmente, la quasi totalità dei paesi europei (21 su 27 Stati membri) prevede un salario minimo fissato per legge (SML), mentre soltanto in una minoranza (tra cui anche l’Italia, insieme a Danimarca, Svezia, Finlandia, Austria e Cipro) la definizione di una paga minima è rimessa alla contrattazione collettiva. Oltre a questi due sistemi vi è poi il sistema belga, che potremmo definire “misto”, in cui la contrattazione collettiva si affianca alla previsione del minimo legale.

Non si tratta comunque di sistemi necessariamente alternativi: se, da una parte, è vero che i paesi senza salario minimo legale (come l’Italia) sopperiscono a questa mancanza con una forte contrattazione collettiva, d’altra parte è altrettanto vero che le associazioni sindacali possiedono un forte peso negoziale anche in nazioni che prevedono un salario minimo definito dalla legge.

Le modalità di applicazione e definizione del SML variano poi di paese in paese.

Una prima distinzione riguarda il periodo su cui viene effettuata la quantificazione: alcuni paesi, come la Francia, la paga è determinata su base oraria, mentre altri, come la Spagna, fissano per i contratti full-time una paga minima (in questo caso, di 1.000,00 euro lordi).

Occorre poi distinguere tra salario minimo universale e settoriale: nel primo caso – regime prevalente a livello europeo – il salario è definito per tutti i lavoratori, indipendentemente dal settore in cui sono occupati; nei regimi settoriali, il salario viene definito in maniera autonoma a seconda della categoria di lavoratori.

Per quanto concerne la commisurazione dell’importo, in alcuni ordinamenti il SML è determinato dal legislatore, di concerto con le parti sociali, mentre in altri viene definito secondo meccanismi di indicizzazione fissi. Il salario viene dunque adeguato non solo al costo della vita, al tasso di produttività e ad altri criteri micro e macroeconomici, ma anche al quantum di eventuali sussidi previsti dai sistemi di previdenza sociali nazionali: uno stipendio più alto del costo della vita sarebbe insostenibile dalle aziende e aumenterebbe il costo del lavoro, mentre uno stipendio più basso avrebbe limitatissimi effetti nel miglioramento delle condizioni di vita dei lavoratori; ancora, uno stipendio più basso di un eventuale assegno minimo assistenziale sarebbe controproducente (i cittadini preferirebbero rimanere disoccupati a carico dello Stato piuttosto che svolgere attività con salari minimi inferiori a quanto garantito dal sistema previdenziale). Importanti elementi nella determinazione di questo importo sono anche l’andamento della produttività nazionale e la distribuzione e la crescita dei salari lordi.

Difficile dire quale di questi modelli sia più efficace, sia perché gli importi variano molto – anche in considerazione del diverso tenore e costo della vita nel contesto europeo (si va dai più di 2.000,00 euro mensili del Lussemburgo ai poco più di 300,00 euro della Bulgaria), sia perché la scelta di uno dei due sistemi porta con sé precise ragioni storiche e politiche. I paesi in cui la determinazione del salario minimo è rimessa alla contrattazione sindacale formano un gruppo piccolo ma molto eterogeneo, in cui il nostro Paese divide lo spazio con le socialdemocrazie scandinave, accomunato da sindacati molto forti, solidi e radicati sul territorio.

In ogni caso, si tratta comunque di sistemi in evoluzione e anche dove il salario minimo già esiste la questione sta tornando al centro del dibattito: proprio in queste settimane, in Germania, il salario minimo è stato aumentato a 12,00 euro all’ora[2] e il cancelliere Olaf Scholz ha definito questa misura “una priorità” per combattere la povertà e garantire una paga più equa e adeguata al costo della vita[3].

L’UE, il mercato interno e i diritti dei lavoratori

In queste ultime settimane si è spesso parlato dell’introduzione di un salario minimo a livello europeo. Si tratta però di un’affermazione errata – o comunque parecchio imprecisa.

C’è innanzitutto un problema di natura economica.

All’interno del continente europeo – e dell’Eurozona – costo della vita, salari medi, costo del lavoro e produttività variano in maniera molto marcata da paese a paese, ed è quindi impossibile stabilire un salario medio che possa valere per tutti gli Stati membri senza creare evidenti squilibri interni.

E c’è poi un problema di natura giuridica.

L’art. 153 TFUE, che disciplina la competenza concorrente in materia di lavoro, infatti esclude la possibilità che l’UE possa intervenire sulle retribuzioni applicate all’interno dell’Eurozona. In altre parole, le istituzioni europee non possono definire un salario minimo uguale per tutta l’Unione e il loro intervento è dunque giocoforza limitato alla definizione di una serie di principi guida che orientino le scelte dei decisori nazionali.

Ciononostante, nel corso del tempo, l’UE è intervenuta a più riprese per cercare di definire un quadro normativo relativo a tutela del lavoro e politiche sociali all’interno dell’Eurozona.

Gli stessi Trattati riconoscono, infatti, come l’Unione promuova la libera circolazione dei lavoratori (artt. 45 – 48 TFUE) e l’equità di trattamento tra uomini e donne in materia di occupazione ed impiego (art. 157 TFUE), avendo come obiettivo il riavvicinamento delle politiche nazionali per promuovere l’occupazione (artt. 114 – 117 e art. 148 TFUE), “il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro, che consenta la loro parificazione nel progresso, una protezione sociale adeguata, il dialogo sociale, lo sviluppo delle risorse umane atto a consentire un livello occupazionale elevato e duraturo e la lotta contro l’emarginazione” (art. 151 TFUE).

Oltre a queste previsioni di carattere generale, nel corso del tempo, le istituzioni europee sono intervenute per regolare aspetti specifici nell’ambito dei rapporti di lavoro, creando un quadro estremamente complesso e stratificato, in cui strumenti “with teeth”, vincolanti, come le direttive[4], si affiancano ad interventi non-legally binding, un messaggio politico che l’UE invia agli Stati membri.

Proprio tra questi ultimi si segnala la Raccomandazione che, nel 2017, ha posto le basi per il c.d. pilastro dei diritti sociali[5], un insieme di principi finalizzati a guidare le politiche europee e nazionali inerenti a lavoro, occupazione, assistenza e previdenza sociale: “Il pilastro europeo dei diritti sociali mira a fungere da guida per realizzare risultati sociali e occupazionali efficaci in risposta alle sfide attuali e future così da soddisfare i bisogni essenziali della popolazione e garantire una migliore attuazione e applicazione dei diritti sociali”[6].

Per quanto riguarda le politiche inerenti alle questioni retributive, al capo II, punto (6), la Raccomandazione dispone che

“(a) I lavoratori hanno diritto a una retribuzione equa che offra un tenore di vita dignitoso.

(b) Sono garantite retribuzioni minime adeguate, che soddisfino i bisogni del lavoratore e della sua famiglia in funzione delle condizioni economiche e sociali nazionali, salvaguardando nel contempo l’accesso al lavoro e gli incentivi alla ricerca di lavoro. La povertà lavorativa va prevenuta.

(c) Le retribuzioni sono fissate in maniera trasparente e prevedibile, conformemente alle prassi nazionali e nel rispetto dell’autonomia delle parti sociali.”

Si tratta però di uno strumento, come già anticipato, con un’efficacia molto limitata.

Le raccomandazioni, infatti, ai sensi degli artt. 288 e 293 TFUE, infatti, non hanno efficacia vincolante e traducono essenzialmente un messaggio politico, senza obbligare in alcun modo gli Stati dell’Unione ad implementare le relative previsioni.

In particolare, poi, la Raccomandazione in parola “non impedisce agli Stati membri o alle parti sociali di stabilire norme sociali più ambiziose” e che “nessuna disposizione del pilastro europeo dei diritti sociali deve essere interpretata come limitativa o lesiva dei diritti e dei principi riconosciuti … dal diritto dell’Unione, dal diritto internazionale, dalle convenzioni internazionali”.

Un passo in avanti (e due indietro)

Nello specifico, per quanto riguarda il tema del salario minimo, nonostante i tanti limiti, non è la prima volta che l’Unione Europea si interessa della questione: già con la direttiva 2019/1152, “relativa a condizioni di lavoro trasparenti e prevedibili”, le istituzioni europee chiedevano agli Stati di definire criteri chiari e stabili nella definizione e nell’aggiornamento dei salari minimi legali.

A partire dall’ottobre 2020, le istituzioni europee hanno cominciato a discuterne in maniera concreta e proprio in questi giorni si è arrivati alla definizione di un testo condiviso[7].

La proposta iniziale era finalizzata ad assicurare all’interno dell’Unione Europea un’adeguata retribuzione a tutti i lavoratori, che permetta a loro e alle loro famiglie di vivere in condizioni dignitose: “Migliori condizioni di vita e di lavoro, anche attraverso salari minimi adeguati, apportano vantaggi sia ai lavoratori sia alle imprese”, e sono fondamentali per garantire “una crescita inclusiva e sostenibile”, “il progresso economico e sociale e la convergenza verso l’alto” e “una vita dignitosa”, proteggendo “il reddito dei lavoratori svantaggiati” e combattendo discriminazioni e disuguaglianze, specialmente a livello retributivo[8].

La direttiva aveva quindi come obiettivo quello di impegnare gli Stati ad adottare tutte le misure necessarie a garantire che la determinazione e l’aggiornamento dei salari minimi legali fossero basati su criteri fissi (potere d’acquisto, livello generale dei salari lordi, tasso di crescita e andamento della produttività, ferma la partecipazione delle parti sociali) e promuovere condizioni di vita e di lavoro dignitose e coesione sociale, nel pieno rispetto delle legislazioni nazionali. L’intento era quindi quello di creare un quadro regolatorio che permettesse la determinazione o comunque l’aggiornamento del salario minimo in tutta l’Unione, senza però voler forzare l’armonizzazione dei salari minimi o la definizione di una soglia minima uguale in tutta l’Eurozona.

Nella press conference successiva alla conclusione dei lavori del 7 giugno scorso[9], però, sono emersi i primi aspetti critici.

Sono innanzitutto cambiati gli obiettivi della direttiva, che ora intende:

1. promuovere l’adeguamento di salari minimi di legge (dove esistono);
2. promuovere il ruolo della contrattazione collettiva in tutti gli Stati membri;
3. migliorare i meccanismi di controllo sul mercato del lavoro.

Pare dunque che, nel corso delle trattative, sia prevalsa la linea più conservatrice e si sia optato per un sistema “a doppio binario”, tra paesi che possiedono già un salario minimo di legge e quelli che non lo prevedono: i primi saranno tenuti ad adeguarne l’importo e renderlo più equo e commisurato al costo della vita, al tasso di produttività e alla media dei salari nazionali (il valore del 60% del salario mediano non è più un obiettivo, ma semplicemente un valore di riferimento facoltativo); gli altri paesi, tra cui il nostro, dovranno solamente promuovere la contrattazione collettiva e garantire una copertura ad un numero sufficiente di lavoratori (almeno del 70%, addirittura inferiore all’80% richiesto dalle prime bozze). Paradossalmente, questa direttiva parrebbe imporre maggiori obblighi in capo agli Stati che già sono dotati di un salario minimo (obbligo di adeguamento al costo della vita, partecipazione delle parti sociali nell’aggiornamento) rispetto a quelli che non ne sono dotati.

Rispetto alle bozze iniziali si è dunque giunti ad un compromesso al ribasso che, se non snatura, ridimensiona molto la portata innovativa della direttiva.

Questa è comunque una valutazione preliminare: la proposta della Commissione dovrà ancora essere approvata dal Parlamento e dal Consiglio europeo e gli Stati membri avranno poi due anni di tempo per implementarla. Occorrerà quindi ancora tempo per capire quale sarà il reale impatto della direttiva sull’Eurozona.

Gli effetti sull’ordinamento italiano

Concludo con un piccolo appunto che riguarda la situazione italiana.

Nel nostro paese, come spesso si ripete, non esiste un salario minimo e alla stragrande maggioranza dei lavoratori si applica un contratto collettivo nazionale di riferimento per la categoria (CCNL) che prevede una retribuzione mensile – o su base oraria – generalmente divisa per fasce riferite a competenze e qualifiche, la cui determinazione è affidata alla contrattazione in sede sindacale.

L’introduzione del salario minimo coinvolgerebbe un numero assai elevato di lavoratori: non solo i dipendenti che già godono delle tutele offerte dal CCNL – per i quali il salario minimo rappresenterebbe o un aumento stipendio o un “paracadute” in caso di contrattazioni al ribasso – ma anche coloro che sono fuori dalla contrattazione collettiva o che si vedono applicati i c.d. “contratti pirata”, ossia CCNL sottoscritti da associazioni sindacali minoritarie[10]. Ad essere maggiormente coinvolte sarebbero le imprese di piccole e medie dimensioni e a conduzione familiare, principalmente quelle localizzate nel Mezzogiorno; qui, l’aumento del salario rappresenterebbe certamente un miglioramento delle condizioni del lavoro, ma anche un aumento del costo del lavoro.

Il percorso è dunque molto accidentato e l’eventuale introduzione di un salario minimo per legge nel nostro paese dovrebbe comunque essere accompagnata da un aumento dei controlli, da parte di INPS e INAIL, che garantisca la corretta applicazione del salario minimo e delle previsioni del CCNL (che comunque resterebbero applicabili, in punto retribuzione, quando prevedano un importo maggiore al minimo legale). Un impegno che, come ribadito anche nella recente press conference citata prima, rappresenta un obiettivo condiviso anche a livello europeo.

Certamente il nostro paese – l’unico, nell’Eurozona, a registrare percentuali di crescita negative dei salari[11] – avrebbe bisogno di un intervento del legislatore a tutela della dignità del lavoro e per proteggere quei milioni di working poor che sono ormai diventati una realtà nel nostro tessuto sociale ed occupazionale.

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[1] The working poor or how a job is no guarantee of decent living conditions, 6 aprile 2019 https://ilo.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—stat/documents/publication/wcms_696387.pdf).

[2] Germania, il salario minimo passa da 9,82 a 12 euro da ottobre, il Sole24Ore, 4 giugno 2022 (https://www.ilsole24ore.com/art/germania-salario-minimo-passa-982-12-euro-ottobre-AEtPbidB).

[3] P. Valentino, Germania, il governo Scholz aumenta il salario minimo a dodici euro l’ora, Il Corriere della Sera, 22 febbraio 2022 (https://www.corriere.it/esteri/22_febbraio_23/germania-governo-scholz-aumenta-salario-minimo-dodici-euro-l-ora-97794766-94b4-11ec-8815-5a4a3253d55e.shtml). Proprio con riferimento alle scelte compiute dal governo di Berlino nel corso degli anni, in un report del 2019, l’Istituto Nazionale per le Politiche Pubbliche (INAPP) ha evidenziato come l’introduzione del salario minimo nel 2015 (programmato con una rivalutazione ogni due anni) abbia aumentato lo stipendio dei lavoratori più esposti a condizioni di povertà (donne, giovani, lavoratori poco qualificati o impiegati nella distribuzione al dettaglio) e abbia ridotto le disuguaglianze (vds. L’introduzione del salario minimo legale in Italia Una stima dei costi e dei beneficiari – Nota per il Presidente della XI Commissione (Lavoro pubblico e privato) della Camera dei Deputati, INAPP, (https://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg18/attachments/upload_file_doc_acquisiti/pdfs/000/001/840/Memoria_INAPP.pdf). Nel report peraltro si evidenziano altri effetti, ascrivibili alle specifiche condizioni socio-economiche del paese: la quota dei lavoratori non retribuiti è rimasta invariata, così come il numero di occupati e disoccupati, mentre è rimasto stabile il costo del lavoro.).

[4] Tra cui si segnalano le Direttive emanate per promuovere la lotta alle discriminazioni sul posto di lavoro, dirette o indirette (Direttiva 2008/78/CE), con particolare attenzione alla parità di genere (Direttiva 2006/54/CE), e all’applicazione della c.d. “clausola sociale”, per garantire il rispetto degli obblighi nei confronti dei lavoratori anche, ad esempio, nell’esecuzione degli appalti pubblici (si vedano le disposizioni rilevanti nelle direttive nn. 2014/23/CE, 2014/24/CE e 2014/25/CE).

^[5^] Raccomandazione (UE)2017/761 della Commissione del 26 aprile 2017 sul pilastro europeo dei diritti sociali (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32017H0761&rid=1), poi formalizzato con Proclamazione interistituzionale sul pilastro europeo dei diritti sociali 2017/C 428/09 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32017C1213%2801%29).

[6] Ibid., §12.

[7] Si veda la nota del Consiglio dell’Unione Europea Minimum wages: Council and European Parliament reach provisional agreement on new EU law del 7 giugno, in cui si riassumono le previsioni già formulate nella Proposta di Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa a salari minimi adeguati nell’Unione europea, Bruxelles, COM(2020) 682 final, 2020/0310(COD) (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A52020PC0682), con gli emendamenti presentati dal Parlamento (https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2021-0325_EN.html), le cui eccezioni di maggior rilievo riguardano un maggior coinvolgimento delle parti sociali nel dibattito e la previsione di un sistema di sanzioni e controlli più stringenti, soprattutto per quanto concerne appalti e subappalti (art. 4). Peculiare è poi l’emendamento proposto sull’art. 6: chiedendo la cancellazione del comma 1 (“Gli Stati membri possono autorizzare salari minimi legali diversi per specifici gruppi di lavoratori”), il Parlamento ha sostanzialmente rigettato il modello settoriale per promuovere un salario minimo realmente universale, senza distinzioni tra categorie di lavoratori .

[8] Proposta di Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa a salari minimi adeguati nell’Unione europea, Bruxelles, cit., consideranda §§6, 7, 8 e 9.

[9] Di cui trovate la trascrizione a questo link (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_1967).

[10] M. Naldi, M. Regina, Salario minimo: l’UE rafforza il ruolo della contrattazione collettiva, IPSOA, 22 dicembre 2021 (https://www.ipsoa.it/documents/lavoro-e-previdenza/amministrazione-del-personale/quotidiano/2021/12/22/salario-minimo-ue-rafforza-ruolo-contrattazione-collettiva).

[11] L’Italia è l’unico Paese Ue dove i lavoratori guadagnano meno di 30 anni fa, EuropaToday, 13 ottobre 2021 (https://europa.today.it/lavoro/italiani-stipendi-inferiori-1990.html).