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Il daspo e la recidiva per violazione del regolamento d’uso dell’impianto sportivo

  1. Inquadramento normativo

Il divieto di accesso alle manifestazioni sportive è stato introdotto dalla L. 13 dicembre 1989, n. 401 (“Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive“) al fine di prevenire gli episodi violenti nel contesto delle manifestazioni sportive.

Il c.d. “Daspo” integra una misura non di carattere repressivo, bensì di prevenzione e “precauzione di polizia”[1]. Più specificatamente, è riconducibile al genus di misure che possono qualificarsi come strumenti ante o comunque praeter delictum, in quanto volti ad evitare che il soggetto nei confronti del quale la misura viene adottata possa compiere fatti di reato, illeciti o comunque realizzare comportamenti lesivi di dati interessi, mediante la rimozione o il contenimento delle cause che si pongono alla base della commissione di tali condotte[2].

Secondo l’art. 6, comma 1, della citata L. n. 401 del 1989, come modificato dal D.L. 22 agosto 2014, n. 119, convertito, con modificazioni, dalla L. 17 ottobre 2014, n. 146 (“Disposizioni urgenti in materia di contrasto a fenomeni di illegalità e violenza in occasione di manifestazioni sportive, di riconoscimento della protezione internazionale, nonché per assicurare la funzionalità del Ministero dell’interno“), il DASPO può essere disposto “nei confronti delle persone che risultano denunciate o condannate anche con sentenza non definitiva nel corso degli ultimi cinque anni per uno dei reati di cui all’articolo 4, primo e secondo comma, della L. 18 aprile 1975, n. 110, all’articolo 5 della L. 22 maggio 1975, n. 152, all’articolo 2, comma 2, del D.L. 26 aprile 1993, n. 122, convertito, con modificazioni, dalla L. 25 giugno 1993, n. 205, e all’articolo 6-bis, commi 1 e 2, e all’articolo 6-ter, della presente legge, nonché per il reato di cui all’articolo 2-bis del D.L. 8 febbraio 2007, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla L. 4 aprile 2007, n. 41, e per uno dei delitti contro l’ordine pubblico e dei delitti di comune pericolo mediante violenza, di cui al libro II, titolo V e titolo VI, capo I, del codice penale, nonché per i delitti di cui all’articolo 380, comma 2, lettere f) ed h) del codice di procedura penale ovvero per aver preso parte attiva ad episodi di violenza su persone o cose in occasione o a causa di manifestazioni sportive, o che nelle medesime circostanze abbiano incitato, inneggiato o indotto alla violenza” ed ancora “nei confronti di chi, sulla base di elementi di fatto, risulta avere tenuto, anche all’estero, una condotta, sia singola che di gruppo, evidentemente finalizzata alla partecipazione attiva ad episodi di violenza, di minaccia o di intimidazione, tali da porre in pericolo la sicurezza pubblica o a creare turbative per l’ordine pubblico nelle medesime circostanze di cui al primo periodo”. 

L’articolo in disamina dispone al primo comma il divieto, per chi è colpito dal DASPO, di accedere a manifestazioni sportive di carattere nazionale e internazionale; il comma secondo della medesima disposizione, invece, prevede la possibilità che, al soggetto destinatario del DASPO, possa essere imposto l’obbligo di presentarsi presso l’ufficio o comando di polizia competente in relazione al luogo di residenza dell’obbligato, in concomitanza con le manifestazioni sportive di cui al comma 1, ad orari o cadenze prefissati[3].

La misura del Daspo può essere emessa, altresì, in ulteriori ipotesi introdotte mediante il D.L. n. 28/2003, ossia per la vendita abusiva di titoli di accesso effettuata nei luoghi in cui si svolge la manifestazione sportiva o nei luoghi interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o che assistono alla manifestazione medesima (D.L. 24 febbraio 2003, n. 28, art. 1 sexies) nonché per violazione del regolamento d’uso dell’impianto sportivo, qualora il trasgressore risulti già sanzionato per la medesima violazione commessa nella stagione sportiva in corso (D.L. 24 febbraio 2003, n. 28, art. 1septies). In quest’ultimo caso, il Daspo può essere adottato solo nell’ipotesi di reiterazione ed è escluso nel caso di pagamento in misura ridotta della sanzione amministrativa prevista per la violazione realizzata.

Alla luce delle premesse svolte, il Daspo si configura dunque come una misura di prevenzione atipica caratterizzata dall’applicabilità a categorie di persone che versino in situazioni sintomatiche della loro pericolosità per l’ordine e la sicurezza pubblica, con riferimento ai luoghi in cui si svolgono determinate manifestazioni sportive, ovvero a quelli, specificatamente indicati, interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle competizioni stesse. Si tratta perciò di misura che prescinde dall’avvenuto accertamento giudiziale della responsabilità.

Preme sottolineare che la competenza ad emettere il provvedimento spetta al Questore, la cui scelta è espressione di un’ampia sfera di discrezionalità in merito alle condizioni, modi e mezzi per la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica in occasione delle competizioni sportive[4].

Sul punto la giurisprudenza costante [5] ritiene che l’art. 6, comma 1, della L. n. 401 del 1989 attribuisca al Questore un potere interdittivo, esercitabile nei riguardi di chiunque, in occasione o a causa di manifestazioni sportive, tenga una condotta violenta, o comunque tale da porre in pericolo la sicurezza pubblica. Ne discende che detto potere si connota di un’elevata discrezionalità, in considerazione delle finalità di pubblica sicurezza cui è diretto, in vista della tutela dell’ordine pubblico, non soltanto in caso di accertata lesione, ma anche in via preventiva ed in caso di pericolo anche potenziale di lesione[6]. Si tratta di un potere attribuito anche con fini di prevenzione della commissione di illeciti, tenuto conto della diffusività del fenomeno relativo alle violenze negli stadi di calcio e della necessità di approntare, anche sul piano normativo, rimedi efficaci, con il corollario che la misura del divieto di accesso ad impianti sportivi può essere disposta pure in caso di pericolo di lesione dell’ordine pubblico, ascrivibile a semplici condotte che possano comportare o agevolare situazioni di allarme e di pericolo, in quanto comportamenti in astratto innocui possono coinvolgere soggetti più facinorosi e violenti, con esiti imprevedibili[7].

Sul punto, si richiama la recentissima sentenza del Tar Bologna in cui è stato dichiarato legittimo il Daspo adottato nei confronti di tifosi che entravano allo stadio indossando cappellini recanti l’effige stilizzata di Adolf Hitler, “essendo chiaro il messaggio apologetico di diffusione delle idee discriminatorie e di supremazia razziale del regime nazista, con comportamento idoneo a porre in pericolo l’ordine pubblico e sintomatico di una specifica pericolosità, a prescindere dunque dal verificarsi o meno di concreti episodi di violenza tra tifosi, si dà concretarsi il presupposto tipico per l’emanazione del Daspo previsto dall’art. 6, l. n. 401 del 1989”[8].

Inoltre, la ravvisata natura dei provvedimenti di Daspo, quali misure di prevenzione o di polizia, impone che la loro adozione debba risultare motivata con riferimento a “comportamenti concreti ed attuali del destinatario, dai quali possano desumersi talune delle ipotesi previste dalla legge come indice di pericolosità per la sicurezza e la moralità pubblica[9].

In punto di diritto, deve ricordarsi, infatti, che pur avendo la giurisprudenza amministrativa chiarito che la misura del divieto di accesso agli impianti sportivi (c.d. “daspo”) può essere disposta non solo nel caso di accertata lesione, ma anche in caso di pericolo di lesione dell’ordine pubblico, come nel caso di semplici condotte che comportano o agevolano situazioni di allarme e che detto potere si connota di un’elevata discrezionalità, in considerazione delle finalità di pubblica sicurezza cui è diretto[10], è, tuttavia, sempre necessario che al destinatario del divieto sia ascrivile un comportamento concreto, volto con chiarezza e univocità alla commissione del fatto potenzialmente pericoloso[11] o, come in questo caso, espressamente previsto dalla legge come tale.

Per tale ragione, l’art. 6, comma 1, della legge n. 401 del 1989, annovera tra i comportamenti illeciti non soltanto il compimento di atti di violenza, e quindi di atti che provocano un danno all’integrità delle cose o all’incolumità delle persone, ma altresì la semplice partecipazione attiva ad episodi di violenza o l’aver “incitato, inneggiato o indotto alla violenza”, in occasione o a causa di manifestazioni sportive[12].

Sulla questione, si è espressa anche la Corte costituzionale, la quale pur riconoscendo l’incidenza del DASPO sulla libertà di circolazione tutelata dall’art. 16 Cost., ha ricordato che tale misura va “limitata ai casi in cui sussistano idonei motivi di sicurezza, e l’organo deputato ad emettere il provvedimento, in ossequio all’insegnamento del Giudice delle Leggi, dovrà specificatamente precisare gli elementi sintomatici della pericolosità sociale del soggetto, la quale deve essere basata su elementi concreti (e ciò esclude che sia possibile creare nuove ipotesi di pericolosità presunta) e motivare in relazione al presupposto che giustifica il divieto, con particolare attenzione, in base a quanto finora detto, alla specifica azione di istigazione, idonea a provocare episodi di violenza[13]. Già con la decisione n. 143 del 1996 la Consulta qualificava come misura restrittiva della libertà personale l’obbligo di comparire presso l’ufficio di polizia di cui all’art. 6 comma 2 legge 401/89; e successivamente, con la Sentenza n. 144/1997, sottolineava come l’adozione di tali provvedimenti debba essere accompagnata da garanzie idonee ad operare un controllo sul provvedimento da parte del giudice.

Con riferimento alla durata del provvedimento, tale viene fissata in un periodo da un anno a cinque anni secondo le modifiche volute dal D.lgs. n. 41/2007, può essere aumentata fino a otto anni nei casi più gravi, infatti, è previsto che “in caso di condotta di gruppo di cui al comma 1, la durata non può essere inferiore a tre anni nei confronti di coloro che ne assumono la direzione. Nei confronti della persona già destinataria del divieto di cui al primo periodo è sempre disposta la prescrizione di cui al comma 2 e la durata del nuovo divieto e della prescrizione non può essere inferiore a cinque anni e superiore a otto anni”.

Il DASPO viene sempre notificato all’interessato, tuttavia, nel caso in cui ad esso si affianchi l’obbligo di comparizione, viene comunicato altresì alla Procura della Repubblica presso il Tribunale competente (art. 6, comma 3, della L. n. 401/89). In quest’ultimo caso, il Procuratore della Repubblica, entro 48 ore dalla sua notifica all’interessato, ne chiede la convalida al G.i.p. presso il medesimo Tribunale, che deve provvedere entro le successive 48 ore pena la perdita di efficacia, e ha oggi la facoltà di modificare le prescrizioni di cui al comma 2.

Il Questore può autorizzare l’interessato, in caso di gravi e documentate esigenze, a comunicare per iscritto il luogo in cui questi sia reperibile durante le manifestazioni sportive. Il provvedimento in esame può essere comminato a un soggetto minorenne, purché abbia compiuto i 14 anni; in tal caso, competente per la convalida sarà il giudice per le indagini preliminari presso il tribunale per i minorenni.

  1. L’adozione del DASPO nel caso di recidiva per violazione del regolamento d’uso dell’impianto sportivo

La misura del Daspo, come già accennato, può essere emessa anche in ulteriori ipotesi tassativamente previste dal D.L. n. 28/2003, convertito in L. n. 88/2003. In particolare, la disciplina del Daspo in caso di violazione del regolamento d’uso dell’impianto sportivo è prevista dall’art. 1-septies del D.L. n. 28/2003, convertito in L. n. 88/2003 che così recita: “L’accesso e la permanenza delle persone e delle cose negli impianti dove si svolgono le competizioni riguardanti il gioco del calcio sono disciplinati, per quanto non previsto da disposizioni di legge o di regolamento, dal regolamento d’uso degli impianti medesimi, predisposto sulla base delle linee guida approvate dall’Osservatorio nazionale sulle manifestazioni sportive di cui all’articolo 1-octies. Chiunque, fuori dei casi di cui all’articolo 1-quinquies, comma 7, entra negli impianti in violazione del rispettivo regolamento d’uso, ovvero vi si trattiene, quando la violazione dello stesso regolamento comporta l’allontanamento dall’impianto ed è accertata anche sulla base di documentazione videofotografica o di altri elementi oggettivi, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da 100 a 500 euro. La sanzione può essere aumentata fino alla metà del massimo qualora il contravventore risulti già sanzionato per la medesima violazione, commessa nella stagione sportiva in corso, anche se l’infrazione si è verificata in un diverso impianto sportivo. Nell’ipotesi di cui al periodo precedente, al contravventore possono essere applicati il divieto e le prescrizioni di cui all’articolo 6 della legge 13 dicembre 1989, n. 401, per una durata non inferiore a tre mesi e non superiore a due anni “.

Secondo quanto disposto al secondo comma della norma, dunque, al contravventore che risulta essere già stato sanzionato per la medesima violazione possono essere applicati il divieto e le prescrizioni di cui all’art. 6 della L. n. 401 del 1989, a fronte di una violazione del regolamento d’uso dello stadio.

Orbene, solo in caso di duplice sanzione per la medesima violazione, commessa nella stessa stagione sportiva, la violazione del regolamento d’uso dell’impianto sportivo può comportare l’applicazione del cosiddetto DASPO.

A tal riguardo, si richiama l’interpretazione del Tar Milano[14], il quale individua nel secondo comma del dispositivo in esame tre periodi: il secondo prevede l’incremento della sanzione “qualora il contravventore risulti già sanzionato per la medesima violazione, commessa nella stagione sportiva in corso” ed il terzo consente, con riferimento puntuale all’ipotesi “di cui al periodo precedente” (e dunque al caso di pregressa ulteriore sanzione), che al contravventore possano essere applicati il divieto e le prescrizioni di cui all’art. 6 della L. n. 401/89.

La giurisprudenza ritiene che ai fini del Daspo il presupposto della recidiva non si verifica se è solo notificato il verbale contenente la contestazione e la quantificazione della sanzione, ma è necessario che si pervenga, quanto meno, alla conclusione del procedimento sanzionatorio, il quale culmina nell’emanazione del provvedimento da parte del Prefetto territorialmente competente. Difatti, al comma 4 della disposizione in esame le sanzioni amministrative contemplate “sono irrogate dal prefetto della provincia del luogo in cui insiste l’impianto“.

Appare evidente come il presupposto fondamentale ai fini dell’adozione del provvedimento di DASPO per violazione del regolamento d’uso degli impianti sportivi è rinvenibile nell’irrogazione delle sanzioni da parte del Prefetto territorialmente competente nei confronti del ricorrente e tenuto conto della sussistenza di una delle ipotesi tassative previste dalla normativa per le quali può essere applicata la sanzione interdittiva de qua[15].

In conformità al suddetto orientamento, si richiama la recente pronuncia n. 389/2018 del Tar Piemonte – Torino il quale ha affermato che “Nel caso in esame non si è verificato il presupposto della recidiva: contrariamente a quanto sostiene l’Amministrazione, secondo cui presupposto necessario e sufficiente per irrogare il divieto a seguito di doppia violazione del Regolamento d’uso nella medesima stagione, sia l’accertamento e la formale contestazione, mediante notifica di verbale, delle violazioni da parte dell’organo accertatore, la norma sopra riportata richiede l’applicazione della doppia sanzione: non è sufficiente cioè che venga solo notificato il verbale contenente la contestazione e la quantificazione della sanzione, ma si richiede che si pervenga, quanto meno, alla conclusione del procedimento sanzionatorio”.

È opportuno ricordare che la L. n. 689 del 1981 in materia di procedimento sanzionatorio prevede una fase di contestazione, attraverso la notifica del verbale entro il termine di 90 giorni dalla violazione; a questo punto il trasgressore può scegliere se estinguere la sanzione mediante il pagamento in misura ridotta, ovvero presentare opposizione al Prefetto, con richiesta di essere sentito. In tal caso, il procedimento si conclude quindi con l’archiviazione o l’ordinanza ingiunzione, adottata dal Prefetto nel termine stabilito da ciascun procedimento, decorrente dalla presentazione dell’opposizione (termine che viene maggiorato se vi è la richiesta dell’opponente di essere sentito).

Secondo quanto disposto al secondo comma, pertanto, al contravventore che risulta essere già stato sanzionato per la medesima violazione posso essere applicati il divieto e le prescrizioni di cui all’art. 6 della L. n. 401 del 1989.

[1] Consiglio di Stato, Sez. I, pareri nn. 931 e 946, 25 marzo 2015.

[2] T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. I, sentenza n. 1347, 23 ottobre 2015.

[3] R. Puortì, “Il Daspo”, disponibile qui: http://www.osservatorioentilocali.unirc.it/images/documenti/dottrina/putorti/daspo.pdf

[4] Cons. Stato, Sez. VI, sentenza n. 2572, del 2 maggio 2011

[5] T.A.R. Lazio Latina, Sez. I, sentenza n. 200, del 2 marzo 2015; T.A.R. Lazio Roma, Sez. I, sentenza n. 9547, del 5 dicembre 2011; Cons. Stato, Sez. III, sentenza n. 6005, del 28 novembre 2012.

[6] Cons. Stato, Sez. VI, sentenza n. 9074, 16 dicembre 2010.

[7] Tar Lazio Roma, Sez. I ter, sentenza n. 2033, 14 febbraio 2019.

[8] Tar Bologna, Sez. I, sentenza n. 362, 29 maggio 2020.

[9] Tar Sicilia Catania, Sez. IV, sentenza n. 1938, 13 luglio 2015; Tar Toscana, Sez. II, sentenza n. 955, 6 giugno 2013.

[10] Cons. St., Sez. VI, sentenza n. 9074, 16 dicembre 2010.

[11] Tar Puglia Lecce, Sez. I, sentenza n. 325, 17 febbraio 2016.

[12] Tar Veneto, Sez. III, sentenza n. 436, 31 marzo 2014.

[13] Corte costituzionale, sentenza n. 193/1996, depositata in data 12 giugno 1996.

[14] Tar Milano, Sez. I, sentenza n. 1567/2015, 8 luglio 2015.

[15] Tar Lombardia Milano, Sez. I, sentenza n. 1567, 8 luglio 2015; Tar Lazio, Roma, Sez. I ter, sentenza n. 9737, 4 ottobre 2018.

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